A responsabilidade civil ou extracontratual do Estado corresponde à obrigação de reparar danos causados a terceiros em decorrência de comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos, lícitos ou ilícitos, imputáveis aos agentes públicos.
No dispositivo constitucional estão compreendidas duas regras: da Responsabilidade Objetiva e da Responsabilidade Subjetiva do funcionário.
A responsabilidade objetiva está prevista no artigo 37, parágrafo 6º da Constituição Federal: “as pessoas jurídicas de direito público respondem pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros”.
No entanto, a responsabilidade subjetiva está implícita na mesma norma quando dispõe “... assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”, pois não é justo que o Estado assuma sozinho a reparação dos prejuízos.
O Estado pode causar danos a particulares por ação ou por omissão. Quando o fato administrativo é comissivo, podem os danos ser gerados por conduta culposa ou não. A responsabilidade objetiva do Estado se dará pela presença dos seus pressupostos – o fato administrativo, o dano e o nexo causal.
Todavia, quando a conduta estatal for omissiva será preciso distinguir se a omissão constitui ou não, fato gerador da responsabilidade civil do Estado. Nem toda conduta omissiva retrata um desleixo do Estado em cumprir um dever legal; se assim for, não se configurará a responsabilidade estatal. Somente quando o Estado se omitir diante do dever legal de impedir a ocorrência do dano é que será responsável civilmente e obrigado a reparar os prejuízos.
A conseqüência dessa maneira reside em que a responsabilidade civil do Estado, no caso de conduta omissiva, só se dará quando presentes estiverem os elementos que caracterizam a culpa. A culpa origina-se, na espécie, do descumprimento do dever legal, atribuído ao Poder Público, de impedir a consumação do dano. Resulta, por conseguinte, que, nas omissões estatais, a teoria da responsabilidade objetiva não tem perfeita aplicabilidade, como ocorre nas condutas comissivas.
Há mais um dado que merece realce na exigência do elemento culpa para a responsabilização do Estado por condutas comissivas. O artigo 927, parágrafo único do Código Civil estabelece: “Haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei”, o que indica que a responsabilidade objetiva, ou sem culpa, pressupõe menção expressa em norma legal. Não obstante, o artigo 43, do CC que se dirige às pessoas jurídicas de direito público, não inclui, em seu conteúdo, a conduta omissiva do Estado, ocorrendo o mesmo com o artigo 37, parágrafo 6º, da CF.
Desse modo, é de interpretar-se que citados dispositivos se aplicam apenas a comportamentos comissivos e que os omissivos só podem ser objeto de responsabilidade estatal se houver culpa.
Deve-se deixar claro que o elemento marcante da responsabilidade extracontratual do Estado é efetivamente a responsabilidade objetiva, daí não se nos afigurar inteiramente correto afirmar que, nas condutas omissivas, incidirá a responsabilidade subjetiva. A responsabilidade objetiva é um plus em relação à responsabilidade subjetiva e não deixa de subsistir em razão desta; além do mais, todos se sujeitam normalmente à responsabilidade subjetiva, mas apenas que se trata de responsabilização comum, ou seja, aquela fundada na culpa, não se admitindo então a responsabilização sem culpa.
Uma das hipóteses que evidenciam culpa em conduta omissiva da administração é a que resulta de descumprimento de ordem judicial. Nesses casos, o lesado tem direito a ser indenizado pela Administração omissa. Além da responsabilidade civil, é possível ainda, dependendo das circunstâncias do caso, que os agentes responsáveis pela omissão sejam responsabilizados funcional e criminalmente.
Assinale-se, por oportuno, que tratando-se de responsabilidade civil urge que, nas condutas omissivas, além do elemento culposo, se revele a presença do nexo direto de causalidade entre o fato e o dano sofrido pela vítima. Significa dizer que não pode o intérprete buscar a relação de causalidade quando há uma ou várias inter causas entre a omissão e o resultado danoso. De qualquer modo, incidirá sempre a responsabilidade com culpa.
Há alguns doutrinadores que se levantam para sustentar a responsabilidade integral do Estado pelas omissões genéricas a ele imputadas. Não há dúvidas de que o Estado é omisso no cumprimento de vários de seus deveres genéricos, mas o atendimento dessas demandas reclama a implementação de políticas públicas para os quais o Estado nem sempre conta com recursos financeiros suficientes. Tais omissões, por genéricas que são, não rendem ensejo à responsabilidade civil do Estado, mas sim à eventual responsabilização política de seus dirigentes. É que tantas artimanhas comete o Poder Público na administração do interesse público, que a sociedade começa a indignar-se e a impacientar-se com as referidas lacunas. É compreensível, portanto, a indignação, mas o fato não conduz a que o Estado tenha que indenizar toda a sociedade pelas carências a que ele se submete. Deve, pois, separar-se o sentimento emocional das soluções jurídicas: são estas que o Direito contempla.
