INTRODUÇÃO
Cada vez mais, discussões acerca da crise da previdência social tomam vulto no cenário político e social. Não se trata apenas de desafios implícitos a aspectos decorrentes da corrupção, desvio de verbas ou afins como o senso comum tende a considerar. Há questões atuariais e demográficas que nem sempre são consideradas e o seu desconhecimento costumam levar a conclusões precipitadas e pouco efetivas em termos de políticas públicas. Um dos elementos fundamentais dessa crise é a consequência da transição demográfica pelo qual passa o país. As mudanças na estrutura etária da população brasileira, decorrentes das profundas reduções nas taxas de mortalidade e de fecundidade, condicionam um processo de envelhecimento populacional que irá impactar grande parte das políticas sociais brasileiras. Em especial aquelas em que o fator “idade” é preponderante, como é o caso da previdência social.
É certo que reformas no sistema de previdência social são urgentes, mas grandes reformas estruturais em um sistema que relaciona a solidariedade intergeracional tendem a apresentar desgastes políticos e financeiros que poucas vezes são viáveis do ponto de vista social. Neste sentido, ações gradativas que busquem desafogar o sistema geral de previdência social são soluções mais eficazes, pois podem tornar menos impactante as consequências derivadas das transições de modelos previdenciários. Uma dessas iniciativas é a criação dos Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS).
Este modelo de regime previdenciário é aplicado aos servidores públicos e já é uma realidade para a maioria deles. Entretanto, ainda restam muitos municípios no país que não possuem um RPPS. Mas esse modelo não pode ser visto como a solução de todos os problemas previdenciários e sua implantação inadequada pode levar a prejuízos para os seus contribuintes. Isso ocorre, pois os municípios que ainda não criaram os seus RPPS são os menores municípios, que possuem uma capacidade de gestão e orçamentária muito baixa. Assim, os municípios tornam-se vulneráveis
frente às potenciais vantagens de curto prazo e não avaliam os riscos envolvidos nessa transição, sobretudo do ponto de vista dos contribuintes e beneficiários. As agências reguladoras, desde sua inserção no texto constitucional no ano de 1995, através de Emenda, passaram a ter importante papel no regime jurídico-administrativo brasileiro. Essas agências possuem papel fundamental para o cumprimento das políticas determinadas pelo Estado. Essa regulação deve observar o princípio da legalidade, inserido no artigo 5º, inciso II, da Constituição Federal, devendo ser determinado por lei, uma vez que a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios deve obediência a esse princípio, nos termos do artigo 37, caput, do mesmo diploma legal. Assim, o objetivo do presente estudo, além dos regimes de previdência, das agências reguladoras, admitindo que essas possuem importante papel fiscalizatório, permitindo além de equilíbrio financeiro e atuarial, o desenvolvimento de um Estado Democrático de Direito, uma vez que prima pelo interesse público em prol da coletividade.
1 - A PREVIDÊNCIA SOCIAL E O CONTEXTO DEMOGRÁFICO
A Previdência Social é um seguro que garante rendimento financeiro ao contribuinte ou a sua família, em casos de incapacidade laboral, seja ela por doença, acidente, gravidez, prisão, morte ou velhice. No Brasil a Previdência Social é prevista dentro do contexto da Seguridade Social definida pela Constituição Federal de 1988 no art. 194 como parte do conjunto de ações nas áreas de Assistência Social e Saúde. No senso comum o conceito de Assistência Social e Previdência Social costumam ser confundidos, mas a especificidade da Previdência Social está no seu caráter contributivo e compulsório com abrangência universal com benefícios programados e de longo prazo. De maneira distinta, a Assistência Social independe da contribuição e visa garantir o mínimo social como forma de prover as contingências sociais e econômicas, e também garantir o acesso a direitos sociais.
A estrutura previdência é composta por dois regimes básicos: o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) e o Regime Próprio de Previdência Social (RPPS). O RGPS é destinado à grande maioria dos trabalhadores brasileiros, ou seja, aos empregados formais, profissionais liberais, etc. Esse regime é disciplinado no art. 201 da Constituição Federal e é administrado pelo Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, autarquia federal vinculada ao Ministério da Previdência Social (MPS). O sistema de financiamento desse regime para as aposentadorias programadas é o de repartição simples que prevê a cooperação entre as gerações. De acordo com o Art. 2º, da Portaria 403/2008 do MPS, o sistema de repartição prevê que as contribuições dos trabalhadores ativos em um determinado exercício devem financiar o pagamento dos benefícios dos aposentados nesse exercício, ou seja, o equilíbrio orçamentário do período é base de sustentação do sistema de repartição.
Nesse sentido, ao contrário do que se tem no imaginário do senso comum, não se trata de uma poupança ou investimento individual para o futuro. Trata-se de uma colaboração implícita de dependência e solidariedade intergeracional, pois os indivíduos ativos (mais jovens) financiam os inativos (mais idosos), os quais, em outro momento, já contribuíram para financiar os benefícios de indivíduos aposentados de gerações anteriores. Por essa característica, esse regime financeiro é indicado para populações estáveis e jovens, com benefícios de valores baixos e de curta durabilidade. Em populações jovens, porque a participação de jovens na população seria maior do que a de idosos, portanto, a despesa de um beneficiário é divido entre vários indivíduos ativos gerando um custo previdenciário (alíquota de desconto no salário corrente) pequeno para cada ativo.
Diante da legislação atual que garante uma contribuição total (patrocinador + participante) mínima de aproximadamente 20% por trabalhador ativo, o ideal é que haja no mínimo cinco contribuintes ativos para cada beneficiário inativo. Assim, se a relação entre o número de beneficiários e o número de contribuintes for maior que 1/5, a alíquota de contribuição deverá ser maior que 20% e, com isso, poderia onerar muito os contribuintes e patrocinadores e tornar o regime insustentável.
Percebe-se pela Figura 1, a população brasileira atravessa um momento peculiar no processo de transição demográfica pelo qual muitos países desenvolvidos já passaram. Com a redução rápida das taxas de mortalidade e fecundidade nas últimas décadas, reduziu-se drasticamente o volume de crianças na base da pirâmide etária. Assim, o Brasil possui hoje 68,5% da sua população concentrada nas idades entre 15 e 64 anos, isto é, naquela considerada como economicamente ativa. Esse momento, denominado por alguns autores como “bônus demográfico” coloca o país frente a uma oportunidade demográfica única, onde há um contingente representativo da sua população em idades economicamente produtivas (RIOS-NETO; MARTINE; ALVES; 2009; ALVES, 2008). De certa maneira, do ponto de vista previdenciário, este momento demográfico é particular, pois em nenhum outro momento da história o país apresentou tal razão entre o número de contribuintes e de beneficiários. Contudo, o regime de repartição simples também assume como premissa a necessidade de estabilidade na estrutura etária da população. Essa condição se dá
desde que as taxas de fecundidade e de mortalidade da população permaneçam constantes durante, pelo menos, o período no qual não exista mais nenhum grupo de idade nessa população que tenha experimentado variações destas taxas. Ou seja, é provável que futuramente a população brasileira assuma novamente um momento de estabilidade na sua estrutura etária, mas por enquanto o que se tem é um momento de grandes transformações nos regimes demográficos e, portanto, de grandes desafios para as políticas sociais. Dessa forma, este é um momento crucial para que sejam realizadas reformas no sistema previdenciário, pois segundo as projeções demográficas (IBGE, 2013) o país deverá começar a experimentar um aumento na sua razão de dependência a partir de 2023. Ou seja, antes do primeiro quarto deste século a população brasileira deverá começar a reduzir o peso relativo da população em idade produtiva para dar lugar ao aumento da população idosa. Este é um processo demográfico que dificilmente apresentará reversão em sua tendência, pois a inércia demográfica tende a confirmar o que as tendências apontam hoje: o envelhecimento populacional é inevitável.
Os conceitos de envelhecimento populacional e aumento da longevidade são, frequentemente, confundidos na opinião pública. Longevidade consiste no número de anos vividos por um individuo ou ao número de anos vividos, em média, por uma coorte de nascimentos. O aumento da longevidade significa aumentar a sobrevivência do individuo ou da coorte. Em contrapartida, o envelhecimento populacional refere-se à mudança na estrutura etária em que o peso relativo dos idosos passa ser maior (CARVALHO; GARCIA, 2003). Ambos os processos afetam as contas da previdência, mas com certeza é o envelhecimento populacional o principal responsável. O processo de envelhecimento da população brasileira vem acontecendo de forma bem mais acelerada se comparado aos países desenvolvidos por dois motivos: o país apresentou níveis muito altos de fecundidade por um grande período de tempo e a sua queda se deu de maneira muito acelerada (CARVALHO; GARCIA, 2003). Por exemplo, a Suécia e a Inglaterra experimentaram uma redução da fecundidade de 50% ao longo de seis décadas, mas no Brasil essa mesma percentagem de queda se deu em apenas um quarto do século (Wong; CARVALHO, 2006). O processo de envelhecimento populacional no Brasil é consequência da transição demográfica que se iniciou com o declínio da mortalidade, na década de 1940, seguido pela sustentada queda da fecundidade a partir de 1960. No período de 1940 a 1970, a redução do nível da mortalidade teve como consequência o rápido declínio da taxa bruta de mortalidade (TBM), em relação à taxa bruta de natalidade (TBN), o que acelerou o crescimento populacional brasileiro. A partir da década de 1970, a taxa de crescimento populacional continuou a crescer, embora em ritmo declinante, devido à redução rápida e generalizada do nível da fecundidade. Portanto, neste período, a TBN não reduziu o seu valor na mesma proporção do declínio do nível da fecundidade, uma vez que um número crescente de mulheres de coortes anteriores à queda da fecundidade ainda chegava à idade reprodutiva. Consequentemente, as taxas de crescimento correntes não sofreram por completo o impacto do declínio da fecundidade (MOREIRA; CARVALHO, 1992). Esse fenômeno, conhecido como inércia populacional, juntamente com a redução da
TBM, manteve a taxa de crescimento ainda bastante elevada: enquanto a taxa de fecundidade total (TFT) caiu 25,9%, a taxa de crescimento reduziu-se apenas em 14%. Um declínio mais significativo na taxa de crescimento, de 21%, foi observado somente no período entre 1980 e 1991 (CARVALHO, 2004). As estimativas com base no Censo Demográfico de 2000, de Wong e Carvalho (2006), apontam para a continuidade do declínio sustentado da fecundidade e sugerem que a mortalidade continuará caindo em todas as idades, havendo, porém, um maior declínio nas idades mais avançadas. De acordo com a Figura 2 ambas as tendências aceleram o processo de mudanças na estrutura etária brasileira, envelhecendo a população. Considerando apenas a transição demográfica, o RGPS tem sérios desafios para enfrentar em futuro próximo. Diante desse cenário uma possibilidade é reformular o sistema de financiamento buscando o equilíbrio atuarial de forma a maximizar os ganhos em relação às perdas dessa mudança. Um sistema que pode promover esse equilíbrio seria um sistema de capitalização, entretanto, uma transição do sistema de repartição simples para a capitalização demandaria custos sociais muito significativos por um período de transição. Além disso, em um país com grandes desigualdades sociais, parte significativa das poupanças acabariam onerando a União de toda forma. É certo que algumas microrreformas vêm sendo desenvolvidas, mas ainda são pouco efetivas frente à velocidade com que deverá ocorrer o crescimento da população em idade de se aposentar nas próximas décadas. Uma das opções para minimizar o impacto dessa tragédia anunciada é a criação e incentivo à constituição dos Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS) que, por um lado possui grandes vantagens, mas, por outro, podem trazer inúmeros problemas de acordo com alguns contextos.
2 - REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL
Em relação aos servidores públicos de cargos efetivos da União, Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, o art. 40 da Constituição Federal, sob a nova redação dada pela Emenda Constitucional nº 41 de 2003, devem ter assegurado “um regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição
do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial.” Cada Ente Federativo (União, Estados, DF e Municípios) tem competência para criar um único regime previdenciário para seus servidores, desde que sejam ocupantes de cargo de provimento efetivo (quaisquer outras pessoas contratadas pela Administração Pública que não ocupem cargo público efetivo são vinculadas ao RGPS como, por exemplo, os empregados públicos comissionados). Antes da normatização do RPPS estabelecida na Lei nº 9.717/98, as aposentadorias dos servidores públicos vinculados aos RPPS eram custeadas pelo orçamento do próprio ente federativo, ou seja, as aposentadorias faziam parte da folha de pagamento. As contribuições dos participantes eram destinadas apenas aos pagamentos das pensões, por isso, os servidores contribuíam com somente 5% a 6% do seu vencimento básico para o RPPS (CALAZANS et al., 2013). Como as contribuições eram destinadas ao pagamento de apenas um benefício (pensão por morte), o caráter contributivo da previdência não era cumprido de forma plena (CALAZANS et al., 2013) e, consequentemente, o déficit atuarial dos RPPS eram elevados. De acordo com Giambiagi (2007), em 1998 o déficit dos RPPS em conjunto (federal, estaduais e municipais) foi de 3,7% do PIB, enquanto que para o RGPS esse déficit foi de apenas 0,7% do PIB. Atualmente a legislação exige que os novos RPPS sejam criados sob o sistema de capitalização e que o caráter contributivo seja efetivamente cumprido de forma que uma reserva financeira seja constituída gradativamente ao longo da vida laborativa do indivíduo para garantir o pagamento dos seus benefícios futuros. Ao contrário dos demais regimes, na capitalização não há solidariedade intergeracional, pois a formação da reserva financeira é individual. Por essas características, o regime de capitalização é indicado para grupos populacionais mais idosos, mas que tenham tempo suficiente para a formação de uma reserva financeira ou com aplicações financeiras de maior rentabilidade efetiva. De acordo com os dados do MPS, apenas a União possui o sistema de financiamento de repartição simples, enquanto os
RPPS que ainda não estão completamente financiados de forma capitalizada estão se adequando a esse sistema por meio da segregação de massas. O Anuário da Previdência para o ano de 2010 evidencia que dos 5.590 entes federativos no Brasil com exceção da União, 27 governos estaduais e 1.936 municípios possuíam RPPS, representando aproximadamente 35% de todos os entes federativos, ou seja, 65% dos municípios ainda estavam vinculados ao RGPS. A Tabela 1 apresenta a distribuição das Unidades da Federação segundo a proporção de municípios que possuíam RPPS em 2010. O estado do Rio Grande do Norte se apresentou com a menor percentagem de municípios que possuem RPPS, menos de 4%. Por outro lado, o Rio de Janeiro é o estado com maior percentual (80,43%) de municípios com RPPS.
De acordo com a Tabela 2, o número de RPPS em extinção entre 2008 e 2010 se manteve praticamente constante. No entanto, se considerarmos todos os RPPS municipais (RPPS ativos + RPPS em extinção) em 2010, cerca de 15%, ou seja, quase um sexto dos RPPS estavam em caráter de extinção. De acordo com Orientação Normativa SPS nº 02 de 2009, o RPPS em extinção deve arcar com as aposentadorias e pensões daqueles que já estavam em gozo do benefício antes da data de sua extinção. O RPPS somente será considerado completamente extinto depois de arcar com o último benefício de sua responsabilidade, mesmo que seja necessário recorrer a recursos do Tesouro do ente federativo. Os demais servidores públicos ativos passariam a se filiar obrigatoriamente ao RGPS e, consequentemente, se submeter às regras e benefícios previdenciários deste regime.
3 - AGÊNCIAS REGULADORAS E INTERVENÇÃO ESTATAL NA ECONOMIA
Foi com a desestatização de empresas e com a concessão de serviços públicos a agentes privados que foram inseridas, no ordenamento jurídico, as agências reguladoras. Com o advento dos entes reguladores, o Estado diminuiu sua função de prestador direto de bens e serviços, incrementando sua função regulatória, ao que as agências reguladoras foram dotadas de maior autonomia. No Brasil, constitucionalmente, as agências reguladoras têm seu marco no ano de 1995 com a Emenda Constitucional nº 8, que alterou o artigo 21 da Constituição do Brasil e determinou a criação de um “órgão regulador”, para o setor de telecomunicações. “Art. 21 – Compete à União: (…) XI – explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais;”(...) Logo após, no mesmo ano, com a Emenda Constitucional nº 9, que alterou o artigo 177 da Constituição do Brasil, foi determinada a criação de um outro “órgão regulador”. As demais agências, por sua vez, foram criadas mediante leis infraconstitucionais. Assim inúmeras agências reguladoras foram sendo criadas. Conforme Marçal Justen Filho (2002, p.52) um fenômeno amplamente constatado na sociedade atual é o da fragmentação das estruturas administrativas. Dessa forma, necessário a criação de agências reguladoras que atuem para além das atividades econômicas, abrangendo áreas do direito, como é o caso da previdência social. Segundo a Constituição do Brasil, o Estado se apresenta com o objetivo de criar normas e, consequentemente, regular a atividade econômica por meio de fiscalização, bem como de incentivo e planejamento, nos termos do artigo 174, caput. As agências reguladoras são criadas por lei específica com a finalidade de absorver as matérias antes concentradas no Poder Executivo. Essas agências possuem certa independência em relação ao Executivo e ao Legislativo, uma vez que possuem regime especial, caracterizado pela maior independência administrativa, autonomia financeira, ausência de subordinação hierárquica e mandato fixo de seus dirigentes. Conforme Alexandre Santos de Aragão (2006, p. 224), as agências ou órgãos reguladores concentram poderes fiscalizatórios, sancionatórios, de composição de conflitos e regulamentares. Essas agências foram concebidas para exercer a disciplina e o controle administrativo sobre os atos e contratos que dizem respeito à prestação de um serviço público específico ou a alguma atividade econômica, cumprindo-lhe a função de regular essa prestação e atividade. As agências reguladoras pertencem à Administração Pública federal, ao que devem obedecer aos princípios desta, quais sejam legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, os quais estão previstos no caput, do artigo 37 da Constituição do Brasil[vi]. Na verdade, as agências reguladoras são autarquias em regime especial. Os atos praticados pelas agências reguladoras são atos administrativos, por compor a Administração Pública, sujeitos, pois, a controle. Sujeitam-se, ainda, ao controle do Ministério Público, do Poder Judiciário, do Tribunal de Contas, do Poder Legislativo, além do controle interno e controle popular. A intervenção do Estado na economia, está prevista nos artigos 173 e 174 da Constituição Federal. “Art. 173- Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando
necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. § 1º – A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: I – sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade; II – a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários; III – licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da administração pública; IV – a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, com a participação de acionistas minoritários; V – os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores. § 2º – As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado. § 3º – A lei regulamentará as relações da empresa pública com o Estado e a sociedade. § 4º – A lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros. § 5º – A lei, sem prejuízo da responsabilidade individual dos dirigentes da pessoa jurídica, estabelecerá a responsabilidade desta, sujeitando-a às punições compatíveis com sua natureza, nos atos praticados contra a ordem econômica e financeira e contra a economia popular.”
“Art. 174-. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. § 1º – A lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará os planos nacionais e regionais de desenvolvimento. § 2º – A lei apoiará e estimulará o cooperativismo e outras formas de associativismo. § 3º – O Estado favorecerá a organização da atividade garimpeira em cooperativas, levando em conta a proteção do meio ambiente e a promoção econômico-social dos garimpeiros. § 4º – As cooperativas a que se refere o parágrafo anterior terão prioridade na autorização ou concessão para pesquisa e lavra dos recursos e jazidas de minerais garimpáveis, nas áreas onde estejam atuando, e naquelas fixadas de acordo com o Art. 21, XXV, na forma da lei.” Esses dispositivos constitucionais determinam que a intervenção do Estado na economia pode ser realizada de forma direta ou de forma indireta. Neste último caso, o Estado vai atuar como agente normativo e regulador da atividade econômica. As agências reguladoras, portanto, são importantes instrumentos no que diz respeito à função fiscalizadora do Estado. De acordo com o professor Vladimir da Rocha França (2000, p. 04), no Estado Democrático de Direito, não existe ação estatal inteiramente liberta de padrões jurídicos de conduta. No Brasil, as agências reguladoras surgiram, inicialmente, para regular os setores em que atuavam as empresas estatais privatizadas prestadoras de serviços públicos. Depois, foram criadas agências destinadas a regular os setores envolvendo atividades econômicas em sentido restrito. Como se observa, as agências reguladoras envolvem interesses de relevante impacto de cunho econômico ou social. Cada dia mais aumenta a intervenção do Estado na atividade econômica por meio da regulação de setores econômicos, bem como da atuação positiva da sociedade, tudo com vistas a assegurar as ações estatais em benefício da coletividade. O Ministério da Previdência Social é um exemplo de poder regulador, na medida em que, através da Lei nº 9.717/98, traz regras para a organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos.
4 - O PERFIL DOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS E O RPPS
Uma das vantagens do RPPS em relação ao RGPS é o sistema de financiamento de capitalização que, diferentemente do sistema de repartição simples, não estaria sujeito a desequilíbrios financeiros e atuariais decorrentes do envelhecimento populacional. No entanto, esse regime é totalmente dependente da rentabilidade do mercado e, por isso, a gestão de seus fundos se apresenta como o maior desafio para o seu sucesso. Um RPPS somente se mantém ativo se os seus recursos forem geridos adequadamente e a rentabilidade prevista nas avaliações atuariais seja alcançada. Portanto, a qualificação dos servidores municipais que podem compor a unidade gestora do RPPS é um fator determinante para a criação e manutenção de um RPPS. Se utilizarmos a qualificação do principal gestor do município, o prefeito, como uma proxi da qualificação dos servidores, temos um cenário preocupante. Em 2009, segundo a Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC-IBGE, 2009), 44% dos municípios brasileiros estavam sendo governados por prefeitos com escolaridade menor ou igual ao ensino médio. Se reduzirmos essa análise para os municípios com até 5 mil habitantes, esse percentual sobe para 55% dos municípios. Esses dados sugerem que, principalmente em municípios pequenos, o quadro de servidores municipais no Brasil apresentam grandes dificuldades para gerir um RPPS. Mesmo se os servidores apresentarem qualificação, dificuldades políticas impostas na gestão poderão surgir, principalmente se o prefeito e o poder legislativo não puderem compreender as metodologias, princípios e normas adotadas nos planos de investimentos. Um outro problema que cerca os municípios menores diz respeito ao custo de administração dos RPPS. O máximo que cada regime próprio pode gastar com despesas administrativas é 2% das contribuições. Essa limitação pode inviabilizar a contratação de profissionais qualificados para a gestão desses RPPS, tornando o fundo exclusivamente dependente dos servidores contribuintes. Conforme o estudo de Bogoni e Fernandes (2011), considerando os RPPS municipais do estado do Rio Grande do Sul, verificou-se que 70% das unidades gestoras não adotam políticas de investimentos que buscam controlar os riscos de suas atividades, o que pode comprometer a segurança, a rentabilidade e o equilíbrio financeiro e atuarial de tais fundos. Por uma análise de cluster, Bogoni e Fernandes (2011) também evidenciaram que grande parte desses municípios possui menos de 30.000 habitantes e não contam com pessoal técnico especializado na elaboração da política de investimentos. Além disso, também constataram que a maioria dos gestores dos RPPS municipais do RS investe os seus recursos financeiros nas modalidades de menor risco, como “renda fixa sob a forma de títulos públicos”, as quais são as modalidades limites previstas na Resolução do CMN nº 3.506/2007. Essa opção, apesar de ser aparentemente a de menor risco, pode trazer sérias consequências ao plano, pois é muito provável que tais investimentos sejam insuficientes para obter a rentabilidade prevista nas avaliações atuariais (BOGONI; FERNANDES, 2011). Outra evidência da fragilidade da manutenção dos RPPS em municípios de menor porte populacional é a proporção de RPPS em extinção. Em Minas Gerais, por exemplo, de acordo com os dados do MPS e da Confederação Nacional de Municípios, 72 RPPS estavam em situação de extinção em 2011. Desse total, 75% referem-se aos RPPS de municípios com menos de 20.000 habitantes (Gráfico 3). Em um país com mais de 5 mil municípios, em que 70% deles possuem menos de 20.000 habitantes, e desse total 72% ainda não possuem RPPS (Tabela 4), torna-se importante avaliar a capacidade institucional e financeira dos mesmos em gerenciar e manter um RPPS de maneira segura para os seus contribuintes. O Gráfico 4 permite visualizar a situação onde a grande maioria dos municípios que ainda não possuem RPPS no Brasil são os pequenos municípios. Os pequenos municípios passam por uma contradição no que se refere ao assunto, pois dependem quase que exclusivamente do valor adicionado bruto das atividades relacionadas à Administração, saúde e educação públicas e seguridade social (IBGE, 2013). Para mais de 85% dos municípios o valor adicionado bruto destas atividades representava mais de 50% de todo o PIB dos respectivos municípios. Ou seja, para os pequenos municípios que dependem quase que exclusivamente das transferências governamentais para gerar sua receita, o regime de previdência dos servidores é ao mesmo tempo fundamental e aquilo que torna difícil a gestão de um RPPS. A má gestão de um RPPS em municípios pequenos pode trazer sérias consequências ao plano, podendo levá-lo até a extinção bem como aos cofres públicos do próprio município, visto que o mesmo é o único responsável por garantir o pagamento dos benefícios previdênciários de seus servidores públicos.
Além disso, não repassar as contribuições patronais pode levar à vedação de transferências do governo federal, devido a não renovação do CRP. Portanto, a criação de um RPPS pode comprometer seriamente as demais demandas do município, se o mesmo não tiver condições de gerenciar e mantiver esse regime. Logo, a capacitação na gestão deveria ser uma das ações prioritárias do MPS no sentido de incentivar a criação e manutenção dos RPPS. Dentre as ações propostas, está o investimento na assistência técnica aos RPPS, tanto em termos das informações sobre os seus participantes (banco de dados) como na capacitação desses gestores. No entanto, qual seria a melhor forma de capacitação? Bastaria organizar cursos de atualização curtos para um grupo grande de servidores ou valeria mais o investimento em um grupo menor (um ou dois servidores) para um curso mais longo especializado no ramo de investimentos? De certo, criar a dependência em um único servidor apenas ou até mesmo conferir toda a responsabilidade a apenas um indivíduo sobre os recursos deste fundo tão importante para a economia do município seria uma estratégia no mínimo arriscada. Entretanto, cursos informativos curtos talvez não sejam suficientes para dar a devida autonomia a estes servidores gerenciarem seu fundo. Outra possibilidade de minimizar os riscos de má gestão seria a criação de convênio, consórcio ou outra forma de associação entre os entes federativos, pois o montante de seus recursos destinados às despesas administrativas poderia ser suficiente para a contração de profissionais capacitados para auxiliar na gestão dos fundos. No entanto, desde 1998 é vedado o pagamento de benefícios previdenciários mediante convênio, consórcio ou outra forma de associação entre Estados, entre Estados e Municípios e entre Municípios. Caberia, então, repensar a legislação na medida em que o desafio que se coloca para o RPPS hoje está associado aos pequenos municípios. Além dos desafios da gestão dos RPPS, uma questão importante a se considerar antes de sua criação é o perfil da massa de servidores públicos municipais. Na lei 9.717/98 está previsto que os RPPS devem ser organizados observando “a cobertura de um número mínimo de segurados, de modo que os regimes possam garantir diretamente a totalidade dos riscos cobertos no plano de benefícios, preservando o equilíbrio atuarial sem necessidade de resseguro, conforme parâmetros gerais” (BRASIL, 2009). Entretanto, um número mínimo de participantes não deve ser o único parâmetro a ser considerado para planejar um plano de previdência prevendo seu equilíbrio financeiro e atuarial. Em termos atuariais, a composição etária dessa massa, bem como a proporção de homens e mulheres e a média salarial são alguns dos importantes indicadores para a criação de um RPPS. Por exemplo, num cenário em que a massa dos servidores é mais envelhecida e a proporção de mulheres é elevada, a criação de um RPPS pode não ser vantajosa. Isso porque o RPPS terá pouco tempo para se capitalizar, pois logo assumirá o pagamento de benefícios e provavelmente irá pagá-los por um longo período, já que a maioria de sua massa é composta por mulheres, as quais comprovadamente sobrevivem em média por mais tempo que os homens (SIVIERO, 2009). Claro que a compensação previdênciária também deve ser considerada, no entanto, em um cenário como esse, o custo de se criar um RPPS pode ser muito elevado para a prefeitura e talvez inviável juridicamente. Por outro lado, para uma massa mais jovem, o RPPS pode ser bastante vantajoso, pois terá tempo suficiente para se capitalizar de forma a garantir não apenas a parte que lhe cabe no benefício de cada servidor (referente ao seu tempo de contribuição para o fundo do RPPS), mas também o excedente ao teto do RGPS, no caso das aposentadorias dos indivíduos que recebem acima do teto, mas que contribuíram por algum tempo para RGPS proporcionalmente ao teto e não ao seu salário como um todo. Verificamos que quatro são os Regimes Previdenciários no Brasil, quais sejam: Regimes Próprios de Previdência Social, Regime Geral de Previdência Social, Regime de Previdência Complementar Público e Regime de Previdência Complementar Privado. Essa regulação possui referência com as agências reguladoras que possuem papel fundamental para o cumprimento das políticas determinadas pelo Estado, exercendo função administrativa. Constatou-se que essa regulação deve observar o princípio da legalidade, inserido no artigo 5º, inciso II, da Constituição do Brasil, obediência também contida no artigo 37, caput, do mesmo diploma legal. Assim, é de se constatar que o fenômeno da regulação é uma realidade no Estado Democrático de Direito, permitindo ao Estado atuar com eficiência nas áreas antes não alcançadas por sua presença, diante de suas inúmeras funções (políticas, sociais e econômicas). O fenômeno da regulação trouxe importantes inovações para o direito, aproximando os anseios sociais da atuação estatal, garantindo equilíbrio e desenvolvimento. A criação do RPPS para os servidores municipais, mesmo que esse regime apresente regras mais favoráveis para a concessão dos benefícios em relação ao RGPS, também pode não ser tão vantajoso como se preconiza. De imediato, para aqueles servidores vinculados ao RGPS e que recebem salários baixos, cuja alíquota de desconto previdênciário é de 8% ou 9%, o desconto passará a ser de 11%, caso o RPPS seja criado. Por exemplo, um servidor que atualmente recebe um salário de R$1.317,17 por mês vinculado ao RGPS terá seu desconto de R$105,37 (8%). Caso o RPPS seja criado, o seu desconto passará a ser de R$ 144,88 (11%), ou seja, o seu salário liquido será reduzido em quase R$40,00 todos os meses. Para servidores nessa situação, a limitação do teto no RGPS não faz diferença porque percebem salários menores. No entanto, as outras vantagens permanecem, como a ausência de carência, inexistência de fator previdenciário, abono de permanência e melhores condições para as pensões por morte. Assim, cabe aos servidores avaliarem o que é mais vantajoso: receber um salário líquido um pouco maior durante a sua vida economicamente ativa e permanecer no RGPS ou receber um salário um pouco menor, porém poder gozar dos benefícios previstos no RPPS. Essas questões técnicas não podem ser consideradas isoladamente, uma vez que o cenário político, bem como a capacitação dos gestores é fundamental para garantir o sucesso ou o não de um RPPS. Portanto, a decisão de criar um RPPS deve ser pautada numa análise crítica que considere todos os seus prós e contras e não apenas a percepção de ganhos imediatos por parte das prefeituras municipais ou da União, como é comum de se verificar nas diversas publicações online de consultorias, federações municipais e até mesmo pelo próprio Ministério da Previdência Social. Não seria, prudente massificar a implantação de RPPS nos municípios que ainda não o possuam hoje sem considerar caso a caso. As características demográficas, políticas, institucionais, econômicas e atuariais de cada município divergem muito em um país com mais de 5 mil municípios. Finalmente, se todos os municípios que ainda estão vinculados ao RGPS criassem o seu RPPS, o número de servidores municipais que “desafogariam” o RGPS corresponde a apenas 2,1% dos contribuintes. Ou seja, o número de ativos sobre a responsabilidade do RGPS seria reduzido em 2,1%. Esse valor é pouco representativo em termos de saneamento do sistema previdenciário geral, pois são os municípios menores que ainda não possuem um RPPS e grande parte deles conta com poucos servidores estatutários. Nesse sentido, seria exagerado afirmar que os esforços do MPS na criação dos RPPS restantes sejam na direção de realizar reformas para sanar o RGPS.
