Monografia apresentada à banca examinadora da Faculdade de Direito da Universidade São Judas Tadeu, como exigência parcial para obtenção do grau de Bacharel em Direito, sob orientação do Professor Irineu Bagnariolli Junior.
São Paulo, 2014.
RESUMO
O estudo analisará o atual regime de fornecimento e remuneração do transporte coletivo no município de São Paulo, que passou a violar direitos e garantias Constitucionais ao instituir tarifas que acabam por segregar o proletariado do acesso à cidade e aos serviços públicos nela disponíveis. Examinar-se-á a configuração jurídica da prestação e os argumentos jurídicos que fundamentam a substituição do modelo, com base no interesse público envolvido e nos valores inscritos na Constituição Federal. Nesse ínterim, serão examinados os dispositivos e diretrizes legais pertinentes, sem pretender, contudo, esgotar as discussões acerca do assunto, que também concerne a disciplinas de ordem econômica e operacional não evidenciadas durante a pesquisa. Esse trabalho, portanto, procura contribuir para a alteração do atual panorama da mobilidade urbana, pela perspectiva jurídica, de modo a alcançar eficiência, qualidade, segurança e acesso universal ao transporte coletivo urbano no município de São Paulo.
1. Introdução
O município de São Paulo é o principal centro financeiro e mercantil da América do Sul, com a maior densidade populacional do Brasil e de todo o continente. A cidade tem uma arrecadação tributária que ultrapassa 18 bilhões de reais[1] por ano e é responsável por 11% do PIB nacional[2].
Apesar da grande relevância para a economia do país, a prosperidade da cidade não impede que as grandes desigualdades sociais sejam superadas. O índice de pobreza alcança 28,09%[3] da população, historicamente segregada dos serviços essenciais e dos bens produzidos no contexto urbano.
O sistema de transporte coletivo do munícipio enfrenta uma crise em sua estrutura, pelo deficiente modelo de prestação e, principalmente, por sua forma de remuneração, situação intensificada pelas lutas dos movimentos populares em torno do programa “Tarifa Zero” e da má qualidade do transporte.
A ausência de uma rede eficiente de transporte público composta por diversos modais integrados, combinada com fortes estímulos da União para a indústria automobilística, é a grande causa da predominância do transporte individual na cidade, em detrimento do transporte coletivo. Segundo levantamento DENATRAN (2013) o município de São Paulo tem uma frota atual de 4.971.813 automóveis, para uma população estimada em 11.821.873 habitantes, o que representa uma média de 2,3 munícipes por carro.
A proporção de frota por habitantes apresenta números preocupantes do ponto de vista da mobilidade urbana, levando em conta que o número de habitantes também considera pessoas que não podem dirigir, o que significa dizer que boa parte dos habilitados possui mais de um veículo próprio.
Não há que se contestar sobre a relevância do transporte coletivo para grandes centros urbanos, sendo um serviço essencial em âmbito teórico, por atribuição da Constituição Federal, mas também na esfera prática, real, onde o transporte público representa um forte instrumento para concretização dos demais direitos e garantias constitucionais.
Todavia, ao analisar o nível de acesso da população ao transporte coletivo, o que se verifica é uma barreira, um muro invisível, que impede a população mais pobre de usufruir deste serviço classificado como “público”. Um estudo da Associação Nacional dos Transportes Públicos (ANTP)[4] de 2006, explica quais os motivos para a diminuição da demanda de passageiros nos últimos anos: cerca de 38,5% da população brasileira anda a pé por falta de condições de pagar as tarifas cobradas pelo sistema de transporte público.
Os indicadores atuais apontam para a falência do atual sistema municipal de transporte coletivo. A ausência de estímulos e investimentos afastou gradativamente a população paulistana do serviço, que manteve um custo equivalente ao da década passada mas detém apenas metade dos passageiros daquela época. Assim, os prestadores do serviço pressionam o Poder Público a reajustar as tarifas, segregando o acesso de mais uma parcela da população, em especial os mais pobres, e gerando sucessivas exigências de reajuste.
Por meio de um estudo do processo de urbanização e do desenvolvimento do transporte coletivo da cidade, a presente pesquisa demonstrará a viabilidade jurídica e, sobretudo, a necessidade social da destarifação do transporte público, isentando a população da remuneração direta do serviço e transferindo para a coletividade, por meio das receitas gerais do município, a responsabilidade por seu custeamento.
O trabalho pretende, dessa forma, contestar os argumentos jurídicos contrários à implementação de um sistema de transporte gratuito e verdadeiramente público, de modo a contribuir para as lutas populares sobre o tema e defender o acesso democrático a este serviço público essencial.
2. Desenvolvimento e ocupação da cidade de São Paulo
2.1. Caos orquestrado – Processo de Construção da Cidade e a Legislação Urbanística
A forma de ocupação da cidade e suas consequências ao longo dos séculos nada mais são do que o resultado do planejamento urbano (des) implementado. O caos vivido atualmente reflete as escolhas das antigas gestões municipais e da legislação urbanística do município, influenciadas pela classe alta e direcionadas de acordo com o modelo econômico da época, que definiam os rumos da classe operária e resguardavam o interesse da aristocracia do café. Ao analisar a história da cidade é possível constatar que a desordem urbana foi progressivamente construída: longe de ser um evento imprevisível, trata-se da consequência das decisões político-administrativas reiteradamente assumidas.
Em 1554, na várzea do rio Tamanduateí – afluente do rio Tietê – foi fundada a vila que deu origem à macrometrópole de São Paulo, inicialmente denominada de São Paulo de Piratininga. Até o século XIX a cidade não tinha importância econômica para o país, que possuía como centro econômico as cidades do Nordeste, o Rio de Janeiro e Minas Gerais, por onde entravam e saíam as riquezas extraídas pelos colonizadores.
O desenvolvimento da economia cafeeira em São Paulo foi o grande impulso da economia brasileira no fim do século XIX e foi a causa da ascensão econômica da capital e das cidades do interior do estado, com intensa importação de mão-de-obra escrava e atração de imigrantes, sendo o café o “grande catalisador das imigrações europeias”[5] para a cidade, fatores que criavam novos contornos urbanos e abriam espaço para novas classes sociais.
Após a independência do Brasil em 1822, o governo monárquico criou estímulos e realizou investimentos com o objetivo de substituir a economia escravocrata por um modelo capitalista e moderno. A província de São Paulo teve grande êxito em realizar a transição do antigo sistema econômico, o que influenciou na forma de desenvolvimento urbano da cidade e nos reflexos atualmente observados.
Com a abolição da escravatura[6] (1850) e a Proclamação da República (1889), a cidade de São Paulo passou por grande transformação econômica, política e urbanística. A ausência de gestão pública para inserção social dos ex-escravos, que representavam quase metade da população, e o intenso fluxo imigratório para a cidade deram origem à classe operária do município, segregada do acesso aos serviços públicos disponíveis desde o primórdio do desenvolvimento urbano.
Por meio da Lei de Terras[7], também em 1850, a propriedade passou a ser adquirida e transferida somente por sua compra e venda, não mais pela ocupação e o uso produtivo do espaço, conferindo à terra um status de mercadoria, tornando-se quase inacessível para a população de baixa renda. Desde então foi possível observar a ascensão e a valorização da propriedade imobiliária, fenômeno intrinsecamente ligado ao processo de construção da cidade.
Em decorrência do novo procedimento para ocupação da terra – absolutização da propriedade (ROLNIK, 2013) – surgiram os primeiros arruamentos e loteamentos do espaço urbano, com elaboração de um Plano de Arruamento pela Câmara Municipal de São Paulo (1831), que definia limites precisos de demarcação da terra e possibilitava a constituição formal da propriedade privada. A junção da Lei de Terras com a transformação do trabalho escravo em mão-de-obra assalariada foi a condição para transição de uma sociedade escravocrata para um país capitalista de elite (DEÁK, 1991), dado que “ao longo do século XIX, a terra, gradualmente, substitui o escravo na composição da riqueza”[8].
Os loteamentos feitos para criação de bairros residenciais exclusivos da elite[9], bem como a reforma e ocupação do centro urbano, fizeram com que a cidade fosse separada de acordo com as atividades e grupos sociais, iniciando a “segregação espacial” (ROLNIK, 2001) que perdura até os dias atuais, conforme explica Elizete Menegat:
Entre o final do século XVIII e primeira metade do século XIX, quando os processos de industrialização e de definição jurídica da propriedade privada se combinam, os sem-propriedade da terra, os destituídos dos meios de vida que contam unicamente com a venda da força de trabalho para sobreviver, iniciam sua saga de penetração, em grande número, na cidade e, aqui, ganham permanência, reproduzindo, por gerações, sua condição. (MENEGAT, 2005, p.128)
A implantação de uma malha ferroviária por todo o território nacional estimulou o surgimento de novas atividades industriais, principalmente em São Paulo, que em 1867 recebeu sua primeira ferrovia (Santos- Jundiaí), passando a ser o caminho que interligava as regiões produtoras, o porto de Santos e a capital do país – Rio de Janeiro.
Na cidade de São Paulo o primeiro surto industrial ocorreu em 1900, quando foram criadas as primeiras Indústrias têxteis e alimentícias, que eram situadas nas várzeas das ferrovias e formavam o parque industrial paulistano. Nas imediações destas fábricas, pela ausência de serviço de bonde até a região, foram construídas vilas operárias, que também eram colônias imigrantes em razão da grande aglomeração de trabalhadores estrangeiros nas fábricas, definitivamente preferidos para o trabalho proletário aos negros recém libertados.
Com a industrialização ocorreram as primeiras melhorias urbanas – entre elas o transporte por bondes elétricos – que variavam de acordo com cada bairro. A classe abastada ocupava o chamado “centro novo”, com infraestrutura classista. Os bairros populares detinham quase ou nenhuma infraestrutura, senão os bondes elétricos. Desde então, e também por meio da legislação, a elite garantiu que os espaços com melhores qualidades urbanísticas fossem a eles destinados.
Longe das classes privilegiadas , os bairros populares se concentravam nas várzeas dos rios ainda não canalizados, baixadas úmidas e pantanosas, principalmente no entorno das ferrovias – situadas na região metropolitana. A periferia deixa de ser o local de concentração das ricas fazendas e passa a se tornar o espaço de ocupação da prole. Pela delimitação do perímetro urbano e a realização de infraestrutura em áreas específicas, os bairros operários são afastados do centro, onde a habitação popular não poderia acontecer. A partir de então foi definida a geografia social da cidade, com “centralidade da elite, espaço que concentra valores imobiliários altos, o comércio elitizado, mansões, consumo cultural da moda e maior concentração de investimentos” (ROLNIK, op. cit.), da qual até hoje não se conseguiu escapar.
A legislação urbanística da época reforçava os interesses das classes privilegiadas, com valorização da área central e criação de medidas que claramente dividiam a ocupação da cidade, como a proibição dos cortiços[10], casas de operários e cubículos na área central[11]. Entre estas normas estão o Código de Posturas do Município de São Paulo de 1886 e o Código Sanitário Estadual de 1894, que estabeleciam regras sanitárias para construção de moradia da classe operária, ofereciam benefícios fiscais[12] para habitação da população de baixa renda fora do perímetro urbano, entre outras normas que proibiam tacitamente a presença da população pobre no centro da cidade.
De igual modo eram influenciadas as decisões sobre a gestão urbana, controladas pelos cidadãos legitimados a eleger os membros da Câmara Municipal e do Poder Executivo, em razão da supressão da capacidade eleitoral das mulheres, dos analfabetos e, em parte, dos militares por meio da Constituição Republicana de 1911. Esta limitação dos cidadãos eleitores – brasileiro, alfabetizado, homem - fazia com que as decisões políticas fossem direcionadas ao favorecimento da elite, que detinha a legitimidade para o sufrágio eleitoral, visto que a prole era composta em sua maioria por estrangeiros[13], analfabetos e, portanto, não tinham voz na escolha dos agentes de poder, onde “os únicos grupos de interesse efetivamente representados pertenciam à elite paulistana”. Assim, “as eleições eram o preenchimento de uma formalidade com a qual se mantinha a ilusão de que se cumpria a Constituição” (ROLNIK, op. cit.).
Com as políticas públicas voltadas exclusivamente à região central da cidade, foram se delimitando as circunscrições de moradia da elite e, consequentemente, dos locais de vivência das classes inferiores, segregadas para as áreas onde a gestão municipal não era alcançada, sem qualquer acesso aos bens sociais produzidos no contexto urbano. A disposição do proletariado no território é feita nas bordas da zona urbana ou na própria zona rural, encontrando-se geograficamente distante da classe patronal, dos locais de trabalho e dos bens e serviços considerados essenciais.
Assim como ocorreu com a urbanização de São Paulo, as demais cidades do Brasil e grande parte dos países latino-americanos também tiveram um sistema de desenvolvimento voltado ao favorecimento de determinados grupos da sociedade, em especial àqueles detentores do capital como empresários, corporativistas, especuladores e investidores imobiliários, com sobreposição dos interesses privados ao interesse público, formando as “cidades corporativas” (SANTOS, 2005), em detrimento dos direitos fundamentais e da qualidade de vida urbana, conforme leciona Manuel Castels:
A urbanização latino-americana caracteriza-se então pelos traços seguintes: população urbana sem medida comum com o nível produtivo do sistema; ausência de relação direta entre emprego industrial e crescimento urbano; grande desequilíbrio na rede urbana em benefício de um aglomerado preponderante; aceleração crescente do processo de urbanização; falta de empregos e de serviços para as novas massas urbanas e, consequentemente, reforço da segregação ecológica das classes sociais e polarização do sistema de estratificação no que diz respeito ao consumo.
2.1.1. A expansão de São Paulo a partir da década de 1920
Após a primeira guerra mundial (1914-1918) a economia de São Paulo diminuiu o ritmo das importações e passou a investir na produção nacional, realizando a industrialização em grande escala, fator que causou a ampliação do proletariado urbano e o intenso crescimento demográfico, expandindo a população para mais de 1 (um) milhão de habitantes. Em razão da grande aglomeração de pessoas, a ocupação do espaço urbano passa a não corresponder às normas que regulam a produção do espaço na cidade, em especial pela ocupação precária e pelos loteamentos irregulares das moradias afastadas do centro. A situação era agravada pela ambiguidade da legislação vigente, com lacunas que permitiam a inaplicação das normas urbanísticas em determinadas áreas da cidade, em geral na regiões rurais e suburbanas.
A necessidade de dispersar a população aglomerada na zona urbana fez com que em 1940 o poder municipal não renovasse o contrato com a São Paulo Tramway, Light & Comercial Power Co. Ltd. – atual detentora, em regime de monopólio, dos serviços essenciais de transporte urbano, energia e telefonia – e implementasse o Plano de Avenidas[14] de Prestes Maia, formado pelo modelo rodoviarista do transporte sobre pneus, com ampla construção de avenidas, canalização de rios e córregos e expansão ilimitada e irrestrita dos loteamentos horizontais.
Esta ampliação horizontal da ocupação urbana foi um dos fatores responsáveis pelo progressivo deslocamento dos pobres ao subúrbio da cidade, que muito divergia das normas urbanísticas vigentes. A Incorporação da periferia como zona urbana somente ocorreu por meio do Código de Obras (1932), que reconhecia as construções irregulares de acordo com critérios discricionários estabelecidos pela Prefeitura, realizando uma verdadeira seleção arbitrária das áreas em que o Estado implementaria os investimentos públicos e os serviços essenciais.
Devido ao modelo rodoviarista de Prestes Maia, grandes rodovias foram construídas por entre as cidades localizadas no entorno da capital, onde foram instaladas diversas indústrias que expandiram a população da região do ABC, Guarulhos, Osasco, Taboão da Serra e demais cidades abarcadas pelo surto industrial. Além destas indústrias, a população voltou a crescer nas décadas de 50, 60 e 70, quando instalaram-se na cidade as indústrias automotiva e petroquímica, tornando São Paulo o centro financeiro do país e a maior cidade brasileira.
2.1.2. Tudo mudou para que nada mudasse: a cidade de 1950 até os dias atuais
Impulsionada pela expansão industrial, a década de 50 foi marcada pelo intenso fluxo migratório interno vindo dos estados de Minas Gerais e do nordeste do país, atraídos pela oferta de trabalho e pela melhoria da qualidade de vida. Em contrapartida, o processo de urbanização da cidade não conseguiu acompanhar o expressivo crescimento populacional, fazendo com que "quanto mais distante e precária, mais negra, mulata e migrante" (ROLNIK) era a ocupação do espaço urbano.
O período também é caracterizado pela expansão vertical da cidade e pela criação de novas centralidades. O Código de Obras Arthur Saboya[15] foi uma das primeiras legislações a tratar da verticalização urbana, estabelecendo critérios que restringiam a verticalização no centro da cidade e alimentavam o crescimento horizontal dos subúrbios.
A entrada da indústria automobilística em São Paulo disseminou o uso do carro particular entre a elite paulistana, consolidando a cultura de que o transporte público apenas seria destinado às classes inferiores. Assim, conforme se expandia a oferta de transportes públicos e a acessibilidade dos pedestres na região central, mais a elite se afastava do centro histórico, indo em direção ao sudoeste da cidade – uma das novas centralidades urbanas.
O crescimento desordenado e irrestrito da cidade fez com que em 1971 fosse promulgado o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado, primeira norma que estabeleceu diretrizes globais para as políticas públicas municipais, sendo ineficaz em relação aos aspectos econômicos, sociais e políticos que influenciavam a real produção do espaço urbano.
Concomitantemente entrou em vigor a primeira lei de zoneamento a dispor sobre o parcelamento, uso e ocupação do solo do Município de São Paulo[16] prevendo usos e formas de ocupação para toda a área urbana do município. Uma das mais importantes regras do zoneamento consistia na criação de áreas industriais específicas e distantes das periferias, além da destinação da área rural para construção dos conjuntos habitacionais populares pela COHAB.
Os conjuntos habitacionais populares localizavam-se nas extremas periferias da cidade (leste-sul) e geravam ocupações irregulares em grande escala das áreas situadas ao seu entorno, principalmente pela população não contemplada no "programa". Essa política de zoneamento acelerou a expansão horizontal da cidade, fazendo com que os pobres estivessem "radicalmente fora dos locais onde circulam as oportunidades" (ROLNIK).
A implantação de conjuntos habitacionais e a consolidação do polo industrial na zona sul de São Paulo geraram uma forte demanda habitacional na periferia desta região, acelerando as ocupações irregulares e fazendo com esta se tornasse a área de maior concentração de favelas paulistanas.
No sentido de intensificar o espraiamento da população e a diminuição da densidade populacional, em 1973 foi criada a Região Metropolitana de São Paulo[17], uma conglomeração de, atualmente, 39 municípios, que vieram a se tornar bairros-dormitórios para grande parte de seus habitantes. Em 2010, cerca de três milhões de pessoas[18] se deslocam diariamente da Região Metropolitana de São Paulo à capital do estado, para fins de trabalho, ensino e atendimento de saúde, fator que causa problemas estruturais na mobilidade urbana.
Apesar das novas formas de organização espacial e da implementação da gestão democrática e participativa, as antigas políticas de desenvolvimento urbano de São Paulo e, principalmente, de normatização urbanística permanecem enraizadas nas atuais formas de administração municipal e apresentam, gradativamente, reflexos negativos à qualidade de vida dos munícipes.
O Plano Diretor Estratégico do Município, promulgado em 2002[19] e revisado desde 2013[20], apresenta a mesma dualidade da legislação urbanística já existente. Nele é assegurada uma suposta participação popular, a função social das propriedades urbanas e o direito à cidade, mas são reiterados os objetivos, privilégios e parcerias antigas, o que reduz a norma a mero instrumento político e econômico.
Segundo o Censo de 2010, existem aproximadamente 2 milhões pessoas vivendo em periferias e outros assentamentos irregulares na Região Metropolitana de São Paulo, o maior número absoluto do país, equivalente a 11% de sua população. Apesar disto, as regiões Sudoeste e Central permanecem como grandes catalizadoras de empregos, serviços essenciais e mercado de consumo da cidade, nítida divisão que mantém os pobres longe dos bens e serviços produzidos no contexto urbano.
O histórico de segregação da população de baixa renda para as zonas distantes do centro da cidade, onde se concentram os serviços essenciais e os principais postos de trabalho, está intrinsicamente relacionado com a demanda pelo transporte coletivo urbano, que desde o início passou a ser o único meio para assegurar o deslocamento dos mais pobres pelo território e seu direito à cidade.
2.2. Histórico dos meios de transporte coletivo da cidade
O sistema de transporte coletivo de São Paulo desenvolveu-se e sofreu alterações desde o início de sua exploração comercial, interagindo com a cidade e crescendo com ela. Todavia, ao analisar o desenvolvimento de São Paulo e o histórico dos meios de transporte, percebe-se que esta evolução nem sempre foi planejada. Ao contrário, o quadro de desequilíbrio entre os insuficientes investimentos governamentais e a crescente demanda pelo serviço foi perdurado no decorrer de diversas Gestões Municipais até os dias atuais.
O histórico dos transportes públicos de São Paulo teve início no Século XIX, quando foram feitos os primeiros registros de preços e forma de cálculo das viagens realizadas por tílburis[21], sucedido pelos bondes com tração animal da Companhia de São Paulo e, mais tarde, pela construção da linha de bondes Capital-Santo Amaro.
Por meio da Lei n° 304/1897[22], o município de São Paulo realizou a concessão da construção, uso e gozo de linhas de bondes por tração elétrica, pelo prazo de 40 (quarenta) anos, fazendo com que a cidade ganhasse sua primeira linha de bonde elétrico em 1890, fornecida pela Companhia Carris de Ferro de São Paulo, futuramente incorporada à São Paulo Tramway, Light and Power Company[23]. No mesmo ano, por meio da Lei n° 327/1897, ficou autorizado o estabelecimento de serviço de ônibus na capital mediante tabela de preços previamente aprovada pela Administração Pública Municipal, inicialmente fornecido pela Light.
Em 1900 foi criado o serviço de bondes destinados à classe operária, com preços reduzidos para as passagens e veículos que carregavam a placa "Bonde para Operários"[24]. Esta divisão de classes foi repudiada pela população, levando a sua extinção e posterior retomada em 1909.
Em 1946 a Câmara Municipal de São Paulo[25] determinou a constituição de Sociedade Anônima pela Prefeitura – Companhia Municipal de Transportes Coletivos (CMTC) – para prestar e explorar o serviço público de transporte coletivo de passageiros de forma direta e exclusiva pelo prazo de 30 anos, afim de unificar a gestão e a prestação do serviço que encontrava-se fragmentada entre empresas diversas.
Após adquirir o acervo dos bens empregados na execução dos serviços de transporte coletivo pela Light e empresas proprietárias dos “auto-ônibus”, a Companhia Municipal de Transportes Coletivos (CMTC) assumiu toda a frota existente nas 90 linhas municipais, grande parte dela sucateada, em más condições de conservação e segurança.
Em razão dos problemas financeiros e administrativos, baixa produtividade, falta de recursos tecnológicos e dos prejuízos com as reiteradas manutenções da frota que demandavam altos índices de subsídios pelo Poder Público[26], em 1958 foi autorizado o serviço de companhias particulares de ônibus, em paralelo com a CMTC, que ficou encarregada apenas da operação de 14% das linhas da cidade.
Com o advento da Constituição Republicana de 1988, foram estipuladas as competências e a autonomia política, legislativa, administrativa e financeira para cada ente federativo, instituindo ao Ordenamento Jurídico o Princípio da Autonomia Administrativa. A autonomia consagrada pela CFRB/88 também abrangeu os Munícipios, aos quais são atribuídas a decisão e gestão das matérias e serviços públicos de interesse local.
Pela grande relevância à vida cotidiana dos Municípios, o Constituinte expressamente previu a competência para prestação e gerenciamento do serviço de transporte coletivo urbano, diretamente ou sob regime de concessão e permissão, que por garantia constitucional passou a integrar o rol de serviços públicos essenciais (Art. 30, inciso V da CFRB/88).
Neste contexto, em 1990, foi promulgada a Lei Orgânica do Município de São Paulo, com previsão expressa da competência pela prestação e fiscalização do serviço de transporte coletivo urbano, conforme inscrições dos Artigos 172 a 179 da referida Lei, que reitera os termos constitucionais e enfatiza o caráter essencial dos transportes públicos.
No mesmo ano, após ser recusada a implementação do Projeto Tarifa Zero[27] na Câmara Municipal, proposto pela então Prefeita Luiza Erundina, entrou em pauta a municipalização dos transportes coletivos urbanos, oficializada pela Lei nº 11.037/1991[28], que previa o Sistema Municipal de Transportes Urbanos, a ser gerenciado pela Secretaria Municipal de Transportes (SMT). A municipalização[29] consistia na prestação do serviço de transporte público diretamente pelo município, com possibilidade de delegação exclusivamente para órgãos da administração municipal.
Com a municipalização do transporte a CMTC e as empresas particulares passaram a operar conforme Ordens de Serviço de Operação da SMT, além de serem remuneradas mediante reembolso por quilômetro rodado, acabando com a monopolização de linhas por determinados entes privados, por determinação expressa do Artigo 10 da Lei n° 11.037/91. Toda a arrecadação tarifária auferida ficaria vinculada ao Sistema Municipal de Transportes Coletivos de Passageiros, devendo ser utilizada primeiramente para a remuneração das empresas contratadas e, no que exceder, aplicada na melhoria do Sistema de Transporte e Trânsito (Artigo 6º da Lei n° 11.037/91).
As alterações no sistema de prestação e remuneração do transporte agravaram as dificuldades financeiras da CMTC, resultando em sua privatização sob o argumento de melhor alocação destes recursos para outras áreas da sociedade como educação, saúde pública e bem-estar social[30], priorizados pela gestão municipal que seguiu a lógica implementada pelo governo federal de atenção secundária aos transportes públicos.
Em substituição à CMTC foi criada[31] a São Paulo Transportes S.A. (SPTrans), responsável pelo planejamento e programação de linhas e frota, bem como pela fiscalização e remuneração das empresas concessionárias ou permissionárias.
Em razão da crescente exploração irregular do serviço de transporte coletivo por meio de vans ou lotações, comumente presentes nas periferias da cidade, foi publicada a Lei n° 12.893/99, que prevê a regulamentação de 4.042 lotações para complementar o sistema de transporte coletivo por ônibus, posteriormente substituídas pelas Cooperativas regulamentadas pelo Sistema Interligado de 2003.
Enquanto o debate sobre a mobilidade urbana era precariamente tratado pelas políticas públicas municipais, poucos recursos foram direcionados aos investimentos no setor, em sua maioria para beneficiar a locomoção por transporte individual. Segundo dados do IPEA de 2011, a cada 12 (doze) reais gastos sobre variadas formas para beneficiar o transporte individual, gasta-se 1 (um) real para investimento no transporte coletivo, o que demonstra uma forte política de favorecimento à indústria automobilista e aos setores correlatos, entre eles seguradoras, grandes construtoras e outros agentes econômicos.
Esta carência de investimentos gerou uma série de deficiências no sistema de transporte coletivo da cidade de São Paulo, aprofundando o conjunto de necessidades básicas inacessíveis à população de baixa renda e o caos na locomoção dentro do território urbano e em seu entorno. O capítulo seguinte expõe uma síntese da atual configuração jurídica do sistema de transporte coletivo praticado em São Paulo, de forma a situá-lo no ordenamento jurídico e possibilitar o estudo da viabilidade de sua alteração, principalmente de sua forma de remuneração e custeamento.
3. Modelo atual de prestação do serviço e sua configuração jurídica
3.1. Introdução
O transporte público urbano obteve status de serviço público de caráter essencial a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988, sendo primordial para o acesso da população mais pobre – que não dispõem de meios de transporte próprios – aos postos de trabalho e aos equipamentos e serviços sociais. Além de integrar os meios necessários para a mobilidade urbana, o transporte coletivo constitui “um importante elemento de combate à pobreza urbana”[32].
Desta forma, ao não se adequar às necessidades da população, especialmente a de baixa renda, o transporte dito “coletivo” pode transformar-se num empecilho ao acesso às oportunidades e atividades essenciais, verdadeira barreira à inclusão social (GOMIDE, 2003).
Em São Paulo, atualmente, o serviço de transporte coletivo urbano é delegado do Município aos particulares por meio de Contratos de Concessão ou Permissão, sendo-lhes devido executar a obrigação de forma eficiente e adequada, cabendo ao Poder Público o dever de gestão e de fiscalização para que o serviço seja prestado conforme determinação legal e de acordo com os interesses da coletividade.
A Constituição da República Federativa do Brasil, em seu Artigo 30, inciso V, assim prevê:
"Art. 30. Compete aos Municípios: (...) V – organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial"
A normatização e regulação do serviço também é feita pelas Legislações Infraconstitucionais em esfera municipal, estadual e federal. Entre elas estão os Artigos 7°, inciso III e 177 da Lei Orgânica do Município de São Paulo, que dispõem sobre o dever do Poder Municipal de prover a locomoção da população através de transporte coletivo adequado, mediante tarifa acessível a todos os usuários, não sendo admitida a deficiência grave na prestação do serviço, sob pena de intervenção na operação e transferência dos meios necessários para sua prestação direta pelo Município.
No mesmo sentido está a Política Nacional de Mobilidade Urbana, Lei Federal n° 12.587/12, fundamentada nos princípios da acessibilidade universal e na equidade no acesso dos cidadãos ao transporte público coletivo, asseverando o dever de manter a eficiência, eficácia e efetividade durante toda a prestação do serviço.
A despeito das previsões legislativas para assegurar a eficiência, segurança e acessibilidade do sistema de transporte público, a delegação do serviço ao particular compromete a regular observância dos requisitos exigidos em Lei, principalmente pela necessidade do ente privado em perseguir o lucro de sua atividade, o que demanda intensa fiscalização pelos Municípios gestores. Na prática, a delegação do serviço ao particular altera a própria natureza do transporte, que deixa de ser serviço público e passa a se tornar mercadoria daqueles que o exploram comercialmente.
Para melhor caracterizar o modelo de transportes adotado no Município de São Paulo e facilitar o desenvolvimento do estudo proposto, cabe conceituar e distinguir os institutos jurídicos que norteiam a prestação e a remuneração dos Contratos vigentes.
3.2. Conceitos e Distinções
3.2.1. Desconcentração e Descentralização
Acerca da distinção entre a descentralização e a desconcentração das atribuições da Administração Pública, embora muitos juristas tratem-nas como institutos sinônimos, podem ser compreendidas pelo estudo de Federico Tobar[33]:
Descentralização implica redistribuição do poder, uma transferência na alocação das decisões. É, portanto, mexer nos interesses dos grupos de poder, enquanto a desconcentração é a delegação de competência sem deslocamento do poder decisório.
O transporte público da cidade de São Paulo é constituído por serviço de ônibus de responsabilidade do governo municipal, exercida por meio da Secretaria Municipal de Transportes, órgão pertencente à Administração Pública Direta – desconcentração – bem como pela São Paulo Transportes S.A., pessoa jurídica integrante da Administração Pública Indireta – descentralização.
O Sistema Municipal de Transporte é composto por uma rede integrada criada em 2003 pela Secretaria Municipal de Transportes em conjunto com a SPTrans. Este sistema é composto por dois subsistemas: Subsistema Estrutural, destinado a atender altas demandas e integrar diversas regiões às áreas centrais da cidade e o Subsistema Local que atende os deslocamentos internos nos subcentros e periferias, com linhas operadas por veículos de menor porte, como micro e mini ônibus.
A complementação do modelo de transporte é realizada pelos 74,3km de linhas ferroviárias do Metrô, pelos 260,8 km de extensão de trens da Companhia Paulista de Trens Urbanos (CPTM) e por mais de 500 linhas de ônibus intermunicipais da Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos (EMTU) todos de competência do governo estadual (Art. 25, § 3° da CFRB/88).
3.2.2. Serviço Público
Embora explorado pelos particulares unicamente como meio para obtenção de lucro e aumento de capital, o transporte coletivo constitui serviço de expressiva utilidade pública, essencial para a vida em grandes centros urbanos. Acerca do conceito de serviço público, Helly Lopes Meireles[34] define como “todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniência do Estado".
Conforme adotado pela Doutrina majoritária, o conceito de Serviço Público, embora consideravelmente amplo, têm como ponto comum sua finalidade social, que em verdade se assemelha ao próprio fundamento da atividade estatal – o bem comum e a satisfação das necessidades dos cidadãos. Por esta razão a Constituição Federal reservou ao Poder Público a titularidade para prestação dos serviços públicos, in verbis:
“Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos”.
Neste diapasão, Maria Sylvia Zanella di Pietro define Serviço Público como “toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente as necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público”[35].
Na qualidade de atividade do Estado, exercida por sua Administração Pública, os serviços públicos sujeitam-se aos Princípios Administrativos previstos na Constituição Federal. De acordo com Celso Antônio Bandeira de Mello[36], o regime jurídico administrativo é norteado por dois princípios basilares: a Supremacia do Interesse Público sobre o Privado e a Indisponibilidade dos Interesses Públicos. O primeiro trata-se, em síntese, da preservação do direito coletivo sobre o individual até mesmo para assegurar a sobrevivência dos interesses privados. O segundo impede a livre disposição dos interesses públicos, servindo como limitação à atividade administrativa.
3.2.3. Contratos da Administração Pública
Os Contratos da Administração Pública são classificados em três espécies distintas, entre elas, os de Concessão, Permissão e os Administrativos propriamente ditos. Os Contratos da Administração Pública são regulados pela Lei n° 8.666/93, que em seu Artigo 2°, parágrafo único, classifica-o como “todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que haja um acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada”.
A Lei de Licitações define um conceito amplo de Contratos da Administração Pública, que é gênero, sendo classificado por Maria Sylvia Zanella di Pietro como “todos os contratos celebrados pela Administração Pública, seja sob regime de direito público, seja sob regime de direito privado”[37].
3.2.3.1. Contratos Administrativos propriamente ditos
Uma das espécies deste gênero é o Contrato Administrativo propriamente dito, regido pela Lei n° 8.666/93, classificado como “um acordo de vontades destinado a criar, modificar ou extinguir direitos e obrigações, tal como facultado legislativamente e em que uma das partes, atuando no exercício da função administrativa, é investida de competências para inovar unilateralmente as condições contratuais e em que se assegura a intangibilidade da equação econômico-financeira original”[38].
A esta hipótese contratual a Lei de Licitações prevê um regime jurídico específico (Artigos 7° a 13) que assegura à Administração uma posição de superioridade na relação contratual por meio de prerrogativas especiais, as chamadas cláusulas exorbitantes.
Por meio desta espécie o fornecimento contratado é prestado diretamente à Administração Pública. Nestes, o usuário final do fornecimento é a própria Administração, que fiscaliza e remunera integralmente o particular, ao contrário das demais espécies onde os serviços ou produtos são contratados pela Administração mas prestados à população.
Aos serviços de transporte coletivo urbano seria possível utilizar esta espécie contratual na hipótese de municipalização da operação, como ocorria com a antiga CMTC, quando o município efetivamente prestava o serviço, de forma direta e com frota própria, delegando apenas parte do serviço a particulares por Contratos Administrativos propriamente ditos, âmbito de incidência de Lei n° 8666/93.
Apesar de possuírem a mesma forma societária (Sociedade Anônima de Economia Mista), a atuação da SPTrans não se confunde juridicamente com a forma de prestação executada pela antiga CMTC, sendo a primeira mero agente gestor, regulador e fiscalizador do serviço prestado – delegado pelas espécies contratuais de Concessão e Permissão.
3.2.3.2. Contratos de Concessão e Permissão
A espécie trata dos contratos administrativos de delegação de competências, regidos pelas Leis n° 8.987/95 e 11.079/04, compreendendo “os contratos cujo objeto é a delegação a particulares do exercício de competências administrativas. O objeto da contratação é a atribuição de título jurídico para que um terceiro desempenhe funções tipicamente estatais”[39].
A principal distinção entre os contratos de concessão e permissão consiste na precariedade do instrumento e nas formas de extinção da delegação. A concessão de serviços públicos consiste na delegação da prestação, feita pelo poder concedente mediante licitação, à pessoa jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua e risco e por prazo determinado. Em contrapartida, Contrato de Permissão é a delegação mediante licitação, a título precário, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica, por sua conta e risco.
A frota paulistana de ônibus compreende 1.314 linhas sendo que 832 rodam por meio de Contratos de Concessão e 482 operam com Contratos de Permissão[40]. A expressiva preferência pelos Contratos de Concessão para os serviços de transporte coletivo, além de levar em conta os preços, a complexidade e os prazos do serviço, é resultado da baixa segurança jurídica e altos riscos da modalidade de Permissão.
Conforme disposto no Artigos 35 e 40 da Lei n° 8.987/95, extinta a concessão, os bens reversíveis só retornam ao poder concedente mediante prévia indenização do concessionário, enquanto que os Contratos de Permissão têm característica de revogabilidade unilateral pelo poder concedente, sem qualquer reparação do particular. Esta precariedade na extinção contratual torna os contratos permissivos de serviços inadequados para o transporte coletivo de passageiros, em especial pela insegurança que aflige o particular, levando-o a praticar irregularidades quanto à qualidade e fiscalização do serviço pelo receio de eventual rescisão do contrato. Celso Antônio Bandeira de Mello, afirma que:
“Em sendo precária a permissão, o permissionário fica em situação de instabilidade perigosa quando os valores econômicos em jogo são de grande monta. É bem de ver que o uso da permissão em tais casos incentiva a corrupção, porque, de um lado, enseja pressões indevidas, fáceis de se fazer sobre quem não tenha garantia nenhuma de segurança quanto à permanência do vínculo, e, de outro, porque o sujeito que não é assistido por direito algum recorre a quaisquer meios para obter o que não se lhe quer dar de direito. É claro que, perante situações do gênero, a forma óbvia de evitar a perigosa instabilidade inerente às permissões, com os consectários maus efeitos, seria de outorgar tais serviços em concessão”[41].
3.3. O papel do Poder Público na administração e no controle da qualidade do transporte delegado
Com base no regime jurídico de Direito Administrativo, a Constituição Federal consagrou os demais Princípios aplicáveis à Administração Pública, seus contratos e, inclusive, à prestação de serviços públicos, entre eles a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Além dos princípios Constitucionais, cabe destacar dois princípios de extrema relevância para o presente estudo, lecionados por Celso Antonio Bandeira de Mello: a Universalidade do Serviço Público, que trata da generalidade do público abrangido pelo serviço e a Modicidade das Tarifas, que estabelece o dever do Estado em controlar e definir as tarifas, de modo que não comprometam desmedidamente a renda da população e permitam o acesso ao serviço até pela população mais pobre. Em paralelo, Maria Sylvia di Pietro aponta o Princípio da Igualdade dos Usuários, que veda “qualquer distinção de caráter pessoal” entre os usuários do serviço, inclusive em relação à classe social do usuário e sua condição financeira.
Pela titularidade da prestação do serviço de transporte coletivo urbano, compete o Poder Público Municipal fiscalizar e interceder para que este serviço seja prestado de forma eficiente, universal e acessível à coletividade, inclusive à população que não pode arcar com as altas tarifas arrecadadas pelos particulares. Helly Lopes Meireles trata do poder-dever de fiscalização das empresas concessionárias, as quais devem observar os Princípios e normas que regem os serviços públicos, de modo que “faltando qualquer desses requisitos em um Serviço Público ou de utilidade pública, é dever da Administração intervir para restabelecer seu regular funcionamento ou retomar a sua prestação".
A atual deficiência na estrutura do transporte coletivo, além de decorrer da carência de investimentos apropriados pelo Poder Público, agrava-se pela má prestação do serviço que, em sua maioria, acaba por violar os Princípios Constitucionais. O que se verifica é uma Administração Pública displicente ao fiscalizar os concessionários e permissionários, estimulando a execução irregular por parte deles e a redução do serviço a mero catalizador de capital.
Portanto, torna-se imperativo que o Poder Público Municipal adote as medidas cabíveis para a efetiva defesa dos interesses da coletividade, conforme determinam os Princípios Constitucionais norteados pela Supremacia do Interesse Público sobre o Particular, retomando para si a prestação direta do serviço em grave deficiência.
3.3.1. O grau de participação popular no controle da prestação do serviço
A Lei de Concessões e o Plano Diretor da Cidade preveem a possibilidade de exercício do direito de fiscalização pelos próprios cidadãos. Como ensina Celso Antonio Bandeira de Mello, "aquele a quem for negado o serviço adequado (art. 7º, I) ou que sofrer-lhe a interrupção pode, judicialmente, exigir em seu favor o cumprimento da obrigação do concessionário inadimplente, exercitando um direito subjetivo próprio"[42].
A exploração comercial do serviço de transporte coletivo retira a percepção do serviço público como garantia constitucional, pela qual o povo pode reivindicar e fiscalizar. Apesar de baixa participação popular no processo de gestão dos serviços públicos e na vida política como um todo, a implementação de um plano de gestão participativa e as recorrentes manifestações de rua têm alertado até mesmo os mais desinteressados sobre os problemas estruturais no atual modelo de prestação do serviço.
4. Política tarifária aplicada ao transporte coletivo de São Paulo
A exploração do serviço público por um concessionário ou permissionário ocorre mediante a cobrança de tarifas dos usuários finais, de onde é extraída sua remuneração. Todavia, a legislação pertinente não excluiu a possibilidade de outras fontes provenientes de receitas alternativas, previstas pelo poder concedente no edital de licitação (Art. 11 da Lei n° 8987/95) e até mesmo no contrato.
O regime tarifário dos serviços concedidos e permitidos, como o transporte coletivo urbano, inicialmente foi previsto pela Constituição Federal, em seu artigo 175, parágrafo único, inciso III. O Artigo foi regulamentado pela Lei Federal n.º 8.987/95, de caráter nacional, que trata de maneira mais detalhada sobre o regime de tarifação das concessões e permissões em geral.
Sobre o transporte coletivo urbano, a política tarifária é específica e deve ser acessível ao usuário, conforme determina a Lei Orgânica do Município de São Paulo. O artigo 178 da mesma Lei dispõe que:
“As tarifas dos serviços públicos de transporte são de competência exclusiva do Município, e deverão ser fixadas pelo Executivo”
No mesmo sentido, o Art. 27 da Lei Municipal n° 13.241/2001 determina que as tarifas dos serviços de Transporte Coletivo Público de Passageiros serão fixadas, e, quando necessário, revisadas e reajustadas exclusivamente por ato do Poder Executivo, obedecendo o disposto no mencionado artigo 178 da Lei Orgânica do Município.
Segundo a mesma Lei, para determinar o valor da tarifa, o Poder Executivo deverá observar os custos de remuneração dos concessionários e permissionários operadores, as despesas de comercialização, o gerenciamento das receitas e pagamentos, além da fiscalização e do planejamento operacional.
4.1. Distinções entre taxa, preço público e tarifa
O preço público, receita oriunda do Estado, e a tarifa, proveniente do particular, são as contraprestações pagas pelos usuários para utilização de um serviço público delegado pelo Poder Concedente a entes privados, reguladas por regime jurídico de direito público. Ambos podem ser majorados por decreto e cobrados a partir da sua publicação.
A taxa decorrente de serviço público, por ser tributo, pode ser cobrada compulsoriamente do contribuinte pelos entes federativos, ainda que não exista efetiva utilização do serviço, sendo sujeita ao regime tributário. A majoração das taxas só pode ser feita por Lei e deve observar o Princípio da Anualidade, ou seja, só pode ser cobrada no ano posterior ao de sua publicação.
O artigo 79 do Código Tributário Nacional define os serviços passíveis de tributação por meio de taxa:
“Art. 79. Os serviços públicos a que se refere o art.77 consideram-se:
I. utilizados pelo contribuinte:
a. efetivamente, quando por ele usufruídos a qualquer título;
b. potencialmente, quando, sendo de utilização compulsória, sejam postos à sua disposição mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento;”
A súmula 545 do STF dispõe que “Preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque estas, diferentemente daqueles, são compulsórias e têm a sua cobrança condicionada a prévia autorização orçamentária, em relação à lei que as instituiu”.
4.2. Consequências sociais da atual forma de remuneração – a “segregação” das classes subalternas
Para a população de baixa renda que historicamente foi afastada dos espaços de moradia da elite e reside nos locais mais distantes do centro urbano, como foi demonstrado no descritivo de ocupação e desenvolvimento da cidade, o acesso aos direitos fundamentais só pode ser concretizado pelo transporte coletivo. Todavia, para que o conjunto da população possa desfrutar desses direitos, a tarifa não pode colocar-se como condição para utilização do serviço, pois possibilita o acesso apenas da parcela da população que dispõe de recursos financeiros para tanto.
Em verdade, no atual modelo de planejamento urbano capitalista, a tarifa apresenta-se como uma barreira para acesso da população pobre aos demais serviços públicos disponíveis no contexto urbano. Em vista dos desproporcionais aumentos das tarifas do transporte público, as classes subalternas são segregadas da cidade e dos serviços básicos como saúde, educação e o próprio local de trabalho.
Segundo estudo do IPEA (2011), as famílias brasileiras 10% mais pobres gastavam 10,7% da renda com transporte público, enquanto que as 10% mais ricas aplicavam apenas 0,5% para esse fim. O mesmo trabalho registrou que, entre os brasileiros com menor renda, cerca de 30% não usam o transporte coletivo por falta de dinheiro para pagar a passagem.
A priorização do transporte individual em detrimento do transporte coletivo prejudica sobremaneira o bem-estar urbano, sendo que para a população de baixa renda o comprometimento é do próprio acesso à cidade, o que nitidamente infringe os Direitos Fundamentais assegurados pela Constituição Federal. O direito à cidade reflete a efetivação dos direitos políticos do cidadão, conforme impecavelmente leciona Henry LEFEBVRE:
“O direito à cidade se manifesta como forma superior dos direitos: direito à liberdade, à individualização na socialização, ao habitat e ao habitar. O direito à obra (à atividade participante) e o direito à apropriação (bem distinto do direito à propriedade) estão implicados no direito à cidade”[43].
Não obstante o artigo 5º, § 1º da CFRB/88 determine a aplicabilidade imediata dos direitos fundamentais, observa-se que esta garantia apenas é assegurada à elite, exclusivos detentores do acesso aos bens e serviços considerados essenciais à prática da cidadania. Assim, em face da violação expressiva de direitos fundamentais, torna-se essencial que a vontade política esteja alinhada aos dispositivos legais, de maneira a assegurar a Justiça Social e a democratização da cidade.
5. Crise do transporte coletivo urbano em âmbito nacional
A progressiva diminuição da demanda pelos transportes coletivos urbanos, influenciada pelo aumento das tarifas, má qualidade do serviço e ampliação da frota de transporte individual são fatores que apontam para a crise, em âmbito nacional, dos modelos de transporte coletivo implantados nos centros urbanos brasileiros. Além disto, a drástica redução e o possível esgotamento das fontes de receita, oriundas de uma população economicamente frágil (a maioria dos usuários do transporte coletivo) fazem com que a manutenção da situação atual seja insustentável do ponto de vista econômico-financeiro.
Os deslocamentos urbanos é um dos principais problemas enfrentados pelas populações que moram nas grandes cidades brasileiras. Estudos do INCT - Observatório das Metrópoles, demonstram que a crise de mobilidade é resultado imediato da opção pelo modo de transporte individual em detrimento das formas coletivas de deslocamento. O relatório “Metrópoles em números: Crescimento da frota de automóveis e motocicletas nas metrópoles brasileiras 2001/2011”, aponta que entre 2001 e 2011, o número de automóveis nas 12 metrópoles aumentou de 11,5 milhões para 20,5 milhões.
Além do aumento da frota de veículos e, consequentemente, dos congestionamentos e do tempo de deslocamento nas cidades, outro fator da crise de mobilidade refere-se à adequação, segurança e acessibilidade do transporte público coletivo, demonstrados insuficientes pela ausência de políticas públicas sobre o tema.
5.1. Principais problemas do modelo utilizado
Na cidade de São Paulo os problemas no sistema de transporte têm se agravado na proporção de seu desenvolvimento, sem que haja medidas saneadoras eficientes, apontados pela própria Prefeitura de São Paulo durante a apresentação das Diretrizes Gerais de Licitação do Transporte Público de 2013, quais sejam:
a) Estímulos do governo federal à produção de automóveis, contribuindo para o aumento dos congestionamentos nas grandes cidades do país e, consequentemente, ampliando a crise de mobilidade urbana, acabam por restringir ainda mais o direito de ir e vir. Ademais, a cidade de São Paulo não dispõe de um sistema de transporte coletivo estruturado capaz de competir como real alternativa ao uso do automóvel.
b) Tráfego intenso nas vias estruturais de ligação Centro-Bairro durante os horários “de pico”, em razão da histórica ocupação horizontal da cidade, com localidades periféricas de extremo adensamento populacional que, em certo momento, acaba tendo que se deslocar às áreas de concentração de emprego e serviços essenciais.
c) Alta demanda e baixa oferta por transporte de alta capacidade (Metrô e CPTM);
d) Problemas ambientais sérios, derivados da grande concentração e emissão dos gases tóxicos;
e) Ausência de políticas públicas para fomentar a oferta de empregos em regiões periféricas; e
f) Falta de manutenção, modernização e insuficiência na conexão com outros modais, em especial a malha ferroviária – CPTM.
A crise na mobilidade urbana de São Paulo, enraizada no rompimento entre as políticas de uso do solo, transporte e trânsito, requer a elaboração de diretrizes que estabeleçam medidas corretivas e, principalmente, ações que adotem uma cultura preventiva, de forma a contemplar o fator humano, o meio ambiente e a qualidade de vida como elementos necessários à democratização do espaço público, conforme estipulado pela Carta Magna.
5.2. Movimentos sociais e protestos
As manifestações populares que ocuparam as ruas das principais capitais brasileiras em Junho de 2013, reivindicando redução tarifária e qualidade nos serviços públicos, inflamaram o diálogo sobre os problemas do atual sistema e desencadearam ações políticas envolvendo a mobilidade e a melhoria dos transportes coletivos urbanos. Novas políticas de circulação e de acesso à cidade começaram a ser reivindicadas por diversos grupos da sociedade e, principalmente, pelo proletariado urbano.
Nas palavras de Marilena Chauí[44], o estopim das manifestações paulistanas foi o aumento da tarifa do transporte público e a ação contestatória da esquerda com o Movimento Passe Livre (MPL). Em sua reivindicação especifica, o movimento foi vitorioso por conseguir a redução da tarifa e por definir a questão do transporte público no plano dos direitos dos cidadãos.
Contudo, observa-se que a revogação do aumento foi fruto de uma luta popular pela qual não é possível definir responsáveis, como produto da reivindicação coletiva e dos descontentamentos em massa com o colapso pelo qual a cidade foi imersa. Esta movimentação popular, em verdade, significou uma oportunidade de avançar em assuntos sensíveis e reconsiderar prioridades e políticas públicas.
Em continuidade às reivindicações intensificadas em 2013, o MPL está em busca de 500 mil assinaturas para apresentar à Câmara de Vereadores um projeto de lei de iniciativa popular pela Tarifa Zero no transporte coletivo, de modo a desvincular a Proposta de quaisquer partidos políticos e agilizar a concretização dos anseios da população.
5.3. Modelo Alternativo: “Destarifação” do transporte coletivo
O direito ao transporte é chamado de direito-meio porque influencia e condiciona o acesso a demais direitos, tendo vital importância para o acesso à educação, centros culturais e de lazer, locais de trabalho, além de assegurar a liberdade de ir e vir e tantas outras garantias constitucionais que necessitam do deslocamento para serem exercidas e usufruídas.
A “destarifação” consiste na modificação da forma de remuneração do serviço de transporte coletivo urbano mediante substituição da tarifa pelas receitas gerais do Município. O custo do sistema não é pago pelos usuários (por meio da tarifa), mas pelo conjunto da sociedade, assim como ocorre com a educação, saúde e todos os demais serviços intitulados pela Constituição Federal como essenciais.
A proposta se justifica uma vez a cidade como um todo depende dos deslocamentos realizados pelo transporte coletivo, que diminui os congestionamentos, auxilia na preservação dos recursos naturais e garante a melhoria do bem-estar coletivo, razão pela qual o financiamento deve ser assumido pelo conjunto da sociedade beneficiada.
Basicamente, o que se propõe é que o custo do transporte seja suportado pelas receitas geradas após a reforma tributária dos impostos municipais progressivos, estabelecendo um critério de justiça fiscal: quem tem mais paga mais, quem tem pouco paga pouco e quem não tem nada não paga nada.
O transporte público, por ter características que se assemelham aos direitos sociais, atualmente é objeto da Proposta de Emenda à Constituição n° 90/11, para inclusão deste serviço no rol de direitos sociais do Artigo 6º da CFRB/88. Luiza Erundina, idealizadora da PEC, em seu discurso à CCJC asseverou que:
“Já existe toda uma compreensão e uma cultura de que esses direitos devem ser prioritários na definição das prioridades orçamentárias e, portanto, o transporte terá que ser entendido, ser tratado e ter políticas públicas que não fiquem a mercê de conjunturas e desse ou daquele governo”.
Além disto, a Proposta pretende acrescentar novas alíneas ao § 4º do art. 177 e ao art. 159 da Constituição Federal, permitindo que os recursos da CIDE sejam integralmente direcionados para custear parte das passagens de ônibus das cidades brasileiras. Sobre o tema, a FGV realizou um estudo demonstrando que um imposto de 50 centavos sobre cada litro da gasolina baratearia a passagem em R$ 1,20, o que, na região metropolitana de São Paulo, passaria de R$ 3,00 para R$ 1,80, sem contar que em diversos municípios a tarifa zero seria indiretamente implantada.
No Relatório da CCJ do Senado Federal, o Relator Aloysio Nunes Ferreira destaca que “impor aos mais pobres uma condenação à imobilidade, seja pelas distâncias, seja pelas tarifas, ao mesmo tempo em que os proprietários de veículos podem usufruir de todos os espaços urbanos, é algo irreconciliável com a ideia de igualdade”.
Conclusão
O transporte coletivo é indispensável para a mobilidade da população no território das grandes cidades, caracterizadas pela chamada mercantilização do solo, consequência do modo capitalista de ocupação do espaço, que segrega as classes subalternas dos locais de concentração dos serviços e oportunidades, alojando-as nas periferias e subúrbios. Assim, tornam-se longas as distâncias para acesso aos serviços básicos e aos postos de trabalho, a serem percorridas pela população pobre através do transporte coletivo disponível.
Ao estabelecer uma prestação indireta do transporte coletivo, delegando-o aos particulares para prestação mediante remuneração do próprio usuário, cria-se uma barreira à universalidade de acesso, destinando o transporte somente àqueles que detenham recursos suficientes para tanto – o que não ocorre com a maior parte dos usuários de São Paulo e do país.
A delegação do serviço exige do Poder Concedente uma fiscalização regular e abrangente, que demandaria a destinação de maiores recursos e a criação de políticas de controle. O que se vê no município de São Paulo é uma insuficiência e indisciplina na fiscalização da atuação dos particulares, que adotam práticas ilegais para aumentar o lucro e reduzir as despesas, sem qualquer interferência da Administração Pública, violando o dever de adequação inscrito na Constituição Federal e tantos outros Princípios do Ordenamento Jurídico como um todo.
Conforme determina a legislação específica, na hipótese de carência grave na execução, o município deve intervir na atividade, interrompendo a delegação e prestando diretamente o serviço. O dispositivo veda a abstenção estatal frente às irregularidades praticadas pelos particulares, sendo necessária sua atuação através de ações que levem à efetivação dos direitos fundamentais. Ao ato de prestação direta do serviço público pelo município denomina-se “municipalização”, que permite a melhoria na qualidade do serviço e, sobretudo, a alteração da forma de remuneração.
O sistema de delegação do transporte coletivo através de concessões e permissões que protegem o lucro das empresas de transporte através da remuneração pela tarifa, bem como dos capitalistas que exploram a força de trabalho majoritariamente deslocada através do transporte coletivo, impede que a maioria da população usufrua da cidade e favorece o transporte individual, trazendo prejuízos financeiros e ambientais ao espaço urbano.
A partir dessas constatações se legitima a destarifação do transporte coletivo urbano, baseada no projeto “Tarifa Zero”, proposto por Lúcio Gregori e Luiza Erundina em 1990, de forma a assegurar o direito pleno à cidade, que apenas é possível a partir da superação do atual modelo de transporte coletivo, mediante municipalização de sua prestação e alteração da fonte de remuneração, pelo financiamento de todo o conjunto da sociedade, alcançando a aplicação efetiva da Justiça social: “de cada qual, segundo sua capacidade; a cada qual, segundo suas necessidades”[45].
[1] Secretaria Municipal de Finanças e Desenvolvimento Econômico, Balanço Anual - Exercício de 2013, disponível em http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/financas/contaspublicas.
[2] Fonte: Estudo produzido pela Federação do Comércio de Bens, Serviços e Turismo do Estado de São Paulo (FecomercioSP), baseado nos números do PIB publicados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e dados internacionais divulgados pelo Fundo Monetário Internacional (FMI).
[3] Dado retirado do “Mapa de pobreza e desigualdade - municípios brasileiros” do IBGE, disponível em http://cidades.ibge.gov.br/xtras/temas.php?lang=&codmun=355030&idtema=19&search=sao-paulo|sao-paulo|mapa-de-pobreza-e-desigualdade-municipios-brasileiros-2003.
[4] Disponível em: <http://portal1.antp.net/site/simob/Lists/rltcmp3_6/rlt.aspx>. Acesso em 20 jul. 2014.
[5] TAUNAY, Affonso de Escragnolle. História da Cidade de São Paulo. Edições do Senado Federal, Brasília, volume 23, 2004.
[6] Lei Eusébio de Queirós de 1850, disponível em: <http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Documentos-Hist%C3%B3ricos-Brasileiros/lei-de-extincao-do-trafico-negreiro-no-brasil.html>. Acesso em 03 jul. 2014.
[7] Lei Imperial n° 601, de 18 de setembro de 1850.
[8] ROLNIK, R. A cidade e a lei: legislação política urbana e territórios na cidade de São Paulo. São Paulo: Studio Nobel, 2013.
[9] Em 1879 houve a criação do bairro Campos Elíseos, com loteamento e infraestrutura para moradia de famílias de alta renda. Sequencialmente foram criados novos bairros aristocráticos como Higienópolis (1890) e a própria Avenida Paulista (1891), seguidos pelos loteamentos da Cia. City no Jardim América.
[10] O Cortiço era uma habitação coletiva de aluguel, que nas palavras de Raquel Rolnik constituía uma “habitação coletiva precária, única alternativa de moradia barata em uma cidade com um mercado imobiliário em explosão”.
[11] Art. 20 do Código de Posturas do Município de São Paulo de 1886. Texto da Resolução n° 13/1886: Artigo 1.° - E' prohibida a construcção de cortiços no municipio da capital, se não forem rigorosamente observadas as seguintes condições (...). Disponível em: <http://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/resolucao/1886/resolucao-13-27.03.1886.html>. Acesso em 03 jul. 2014.
[12] Art. 7° da Lei 498/1900.
[13] O Artigo 69, “4°” Constituição de 1891 realizou a nacionalização automática dos estrangeiros residentes no país. Texto original: ”Art. 69 - São cidadãos brasileiros: 4º) os estrangeiros, que achando-se no Brasil aos 15 de novembro de 1889, não declararem, dentro em seis meses depois de entrar em vigor a Constituição, o ânimo de conservar a nacionalidade de origem”.
[14] Figura 1: Diagrama Teórico de São Paulo – Plano de Avenidas de Prestes Maia.
[15] Lei Municipal n° 3.427 de 19/11/1929. Disponível em <http://camaramunicipalsp.qaplaweb.com.br/iah/fulltext/leis/L3427.pdf>. Acesso em 03 jul. 2014.
[16] Lei Municipal n° 7.805 de 01/11/1972. Disponível em: <http://camaramunicipalsp.qaplaweb.com.br/iah/fulltext/leis/L7805.pdf>. Acesso em 03 jul. 2014.
[17] Lei Complementar nº 14, de 8 de Junho de 1973. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp14.htm>. Acesso em 03 jul. 2014.
[18] Dados fornecidos pela Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano S.A. (Emplasa) – 2013, disponível em <http://www.emplasa.sp.gov.br/>. Acesso em 03 jul. 2014.
[19] Lei Municipal nº 13.430, de 13 de Setembro de 2002.Disponível em: <http://camaramunicipalsp.qaplaweb.com.br/iah/fulltext/leis/L13430.pdf>. Acesso em 03 jul. 2014.
[20] Projeto de Lei n° 688/2013, Câmara Municipal de São Paulo, publicado no D.O.C. em 02/07/2014, disponível em <http://planodiretor.camara.sp.gov.br/wp/index.php/projeto-de-lei/plano-diretor-aprovado>. Acesso em 03 jul. 2014.
[21] Tílburis eram pequenas carruagens puxadas por cavalos.
[22] Lei n° 304 de 15 de junho de 1987. Disponível em: <http://camaramunicipalsp.qaplaweb.com.br/iah/fulltext/leis/L304.pdf>. Acesso em 03 jul. 2014.
[23] Figura 2: Notícia publicada pela Light no Correio Paulistano de 5 e 8/7/1913, sobre a disponibilização do bonde a vapor somente até 7 de julho de 1913 e início do primeiro bonde elétrico, em 8 de julho de 1913. Fonte: <http://www.estacoesferroviarias.com.br/s/stoamaro-tramway.htm>. Acesso em 03 jul. 2014.
[24] Figura 3: Registro de um “Bonde para Operários” na cidade de São Paulo.
[25] Decreto-Lei n° 365, de 10 de outubro de 1946.
[26] Figura 4: Capa do Jornal “O Estado de São Paulo” de 31 de outubro de 1958. As despesas com a frota sucateada adquirida pela CMTC geravam a necessidade de subsídios cada vez mais altos dos cofres públicos e o aumento das tarifas dos bondes e dos ônibus, trazendo grande impacto à população de baixa renda e gerando intensos protestos no centro da capital.
[27] Projeto de Lei n° 446 de 28/12/1990, Câmara Municipal de São Paulo.
[28] Lei Municipal n° 11.037, de 25 de julho de 1991. Disponível em <http://camaramunicipalsp.qaplaweb.com.br/iah/fulltext/leis/L11037.pdf>. Acesso em 03 jul. 2014.
[29] SECRETARIA MUNICIPAL DOS TRANSPORTES - São Paulo. Municipalização dos ônibus da cidade de São Paulo: realizações e perspectivas- 1992.
[30] ROCHA JUNIOR, Mario. Privatização da CMTC: Questões a considerar sobre a eficiência. 1995. 59 fl. Monografia - Instituto de Economia, Universidade Estadual de Campinas, Campinas.
[31] Lei n° 13.241, de 12 de dezembro de 2001. Disponível em <http://camaramunicipalsp.qaplaweb.com.br/iah/fulltext/leis/L13241.pdf>. Acesso em 03 jul. 2014.
[32] GOMIDE, A. A.; LEITE, S. K. e REBELO, Jorge. Transporte público e pobreza urbana: um índice-síntese de serviço adequado. Brasília: Ipea, 2006 (Texto para Discussão, n. 1209).
[33] TOBAR, Federico. O Conceito de Descentralização: Usos e Abusos. Revista Planejamento e Políticas Públicas, n. 5, p 31-51, junho de 1991.
[34] MEIRELLES, H. Lopes. Licitação e Contrato Administrativo. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2006. 482 p.
[35] ZANELLA DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 20. ed. São Paulo: Atlas, 2006. p. 90.
[36] DE MELLO, Celso Antonio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 14. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2001. p. 68-69.
[37] ZANELLA DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 20. ed. São Paulo: Atlas, 2006 p. 257.
[38] JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 296.
[39] JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 296.
[40] Dados fornecidos pela SPTrans. Disponível em: <http://www.sptrans.com.br/a_sptrans/sistema.aspx>. Acesso em 20 jan. 2014.
[41] DE MELLO, Celso Antonio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 14. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2001. p. 703-704.
[42] DE MELLO, Celso Antonio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 14. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2001.
[43] LEFEBVRE, Henri. O direito à cidade. 5. ed. São Paulo: Centauro, 2008. 144 p.
[44] CHAUI, Marilena. Revista Teoria e Debate. n.113. Jun. de 2013.
[45] MARX, Karl. Crítica do Programa de Gotha, p. 215, apud DIEHL, Diego Augusto. O programa tarifa zero no transporte coletivo de Curitiba. 2008. 122 f. Monografia (Graduação em Direito) - Setor de Ciências Jurídicas, Universidade Federal do Paraná, Curitiba.
