O abuso de poder econômico causa grandes prejuízos à lisura do processo eleitoral. O dano causado por este tipo de abuso tem ainda como agravante a dificuldade em se provar tal situação, haja vista estar sempre entoado em atos legais.
Conforme Giancarlo Valenti, os danos causados pelo abuso de poder econômico vão desde a interferência na vontade popular até a deformação das eleições, o ápice do sistema democrático republicano:
O poder econômico suplanta a soberania popular, interfere na vontade do eleitor no momento em que ele vai expressá-la, porque compra voto, faz doações de diversos tipos, compra vereadores e prefeitos para fazerem campanha para deputados, enfim, deforma as eleições.[1]
De acordo com Fávila Ribeiro, o abuso de poder econômico geralmente apresenta-se de forma flexível, impregnando-se no processo eleitoral, apesar da existência de dispositivos destinados a coibi-lo:
A ação do poder econômico é sobremodo dúctil e viscosa, derramando-se por todas as etapas do processo eleitoral, sem que se lhe tenha podido, vantajosamente, interceptar, não obstante a multiplicidade de diplomas legais postos em vigor com essa finalidade.[2]
Feito esses apontamentos, antes de aprofundar no tema, cabe expor os breves esclarecimentos de José Jairo Gomes a cerca do vocábulo “econômico”:
O termo “econômico”, na expressão em apreço, deve ser tomado em seu significado comum, registrado no léxico, ligando-se, portanto, à idéia de valor patrimonial, apreciado no comércio, no mercado, enfim, valor pecuniário ou em dinheiro. Refere-se, pois, à propriedade, à posse ou ao controle de bens ou serviços.[3]
Portanto, não há como se falar em abuso de poder econômico sem a possibilidade de vislumbrar, por parte de quem comete o ato abusivo, condições financeiras capazes de alterar o rumo do pleito eleitoral.
Ao tratar do assunto, Antônio Carlos Mendes conceitua o abuso de poder econômico como sendo todo aquele que financia candidatos ou partidos políticos. Ultrajando a legislação eleitoral bem como comprometendo a igualdade que deve prevalecer no pleito:
O abuso de poder econômico em matéria eleitoral consiste, inicialmente, no financiamento direto ou indireto, dos partidos políticos e candidatos, antes ou durante a campanha eleitoral, com ofensa à lei e as instruções da justiça eleitoral, com o objetivo de anular a igualdade jurídica (igualdade de chances) dos partidos, afetando a normalidade e a legitimidade das eleições.[4]
Acrescentando, de acordo com Eduardo Fortunato Bim, “o abuso de poder econômico é um dos meios mais característicos de ameaça à lisura dos pleitos eleitorais. Não poderia ser de outra forma numa sociedade cuja base é capitalista e na qual o dinheiro abre todas as portas!”.[5]
Some-se a isto, do autor supramencionado ao citar Fávila Ribeiro, o seguinte comentário:
Ao invés de ser disputada a confiança do eleitorado, creditada por precedentes realizações na vida pública, pelo vigor da autêntica liderança política, por um trabalho de persuasão por afinidades de convicções, por solidariedades impregnadas, transformam-se em negócios com contraprestações pecuniárias.[6]
Lembra ainda Eduardo Fortunato Bim que “o princípio que norteia todo o processo eleitoral e que deve ser resguardado é o da igualdade”[7]. Por isso “o abuso de poder econômico que caracteriza-se pela dessarazoada utilização de recursos materiais (financeiros) da iniciativa privada para fins, principalmente, de propaganda eleitoral, atenta contra a isonomia dos candidatos.”[8]
Continuando, de acordo com o autor, ao citar Marcelo Silva Moreira, alega participarem do abuso de poder econômico grupos empresários, os quais visam financiar campanhas para obter vantagens após as eleições:
Isto porque esta prática exclui na disputa “os candidatos que não possuam grande disponibilidade econômica, assim como aqueles que não são ungidos por grupos empresariais, interessados em se beneficiar do poder político a ser exercido pelo ‘candidato da situação’, após eleito”.[9]
Caracterização Do Abuso de poder econômico
Primeiramente cabe esclarecer que para enxergar o abuso de poder econômico é necessário, de acordo com José Jairo Gomes, que o abuso tenha como fim o processo eleitoral porvindouro, sendo a inexistência desta conexão motivo para descaracterizar o abuso:
É necessário que a conduta abusiva tenha em vista processo eleitoral futuro ou em curso. Normalmente, ocorre durante o período de campanha. Ausente esse liame, não há como caracterizar o abuso, já que o patrimônio, em regra, e disponível.[10]
Prosseguindo, ao comentar sobre a caracterização do abuso de poder econômico é importante salientar, de acordo com Eduardo Fortunato Bim, que não é necessária a existência de algum tipo de ilegalidade perante as leis ou resoluções emanadas pelo Tribunal Superior Eleitoral:
Para se caracterizar o abuso do poder econômico não se deverá entender que sempre haverá descumprimento das resoluções do TSE que disciplinam a matéria ou se exigir a prova da influência do abuso no resultado do pleito, exigências descabidas face ao princípio da potencialidade.[11]
A propósito, o abuso de poder econômico pode ainda se fazer presente nos meios de comunicação em massa. Luiz Melíbio Uiraçaba Machado, ao comentar sobre o emprego de recursos financeiros, inclusive na propaganda eleitoral, preceitua que essa também pode induzir o voto do eleitor:
No plano conceitual, por uso do poder econômico tem-se o emprego de dinheiro mediante as mais diversas técnicas, que vão desde a ajuda financeira, pura e simples, a partidos e candidatos, até a manipulação da opinião pública, melhor dito, da vontade dos eleitores, por meio da propaganda política subliminar, com a aparência de propaganda meramente comercial [...].[12]
Em outras palavras, para José Jairo Gomes “a expressão ‘abuso de poder econômico’ deve ser compreendida como a concretização de ações que denotem mau uso de recursos patrimoniais detidos, controlados ou disponibilizados ao agente”[13]. Ao passo que “essas ações não são razoáveis nem normais à vista do contexto em que ocorrem, revelando a existência de exorbitância, desbordamento ou excesso no emprego de recursos”.[14]
Igualmente, Caramuru Afonso Francisco assevera que o abuso de poder econômico ocorre quando o curso adequado das eleições não acontece em virtude da influência do poder econômico exercida no pleito eleitoral, alterando o rumo do processo eletivo:
O poder econômico surge, quando há interferência, como um fator que passa a conduzir o processo de escolha dos governantes pelos governados para um caminho que não seria o caminho natural, que não seria o caminho lógico ou o esperado por todos, em virtude das próprias tradições culturais, do próprio comportamento da população nos processos eleitorais passados ou pelas próprias circunstâncias que se verificam durante o processo eleitoral.[15]
Quaisquer que sejam os valores gastos com o pleito, mesmo previstos na estimativa de gastos apresentada ao Tribunal Eleitoral, do ponto de vista de Caramuru Afonso Francisco este fator é independente para a caracterização do abuso de poder econômico:
[...] sua caracterização independe de os valores abusivamente despendidos no custeio de eventos ou na aquisição de produtos encontrarem-se previstos na estimativa de gastos apresentada ao Tribunal Eleitoral por ocasião do pedido de registro de candidatura.[16]
A propósito, José Jairo Gomes ao explanar sobre o tema afirma que “basta que o uso do poder econômico em benefício de candidato seja distorcido, de maneira a desvirtuar o sentido das idéias de liberdade e justiça nas eleições, democracia igualitária e participativa”[17] para prejudicar o resultado do pleito.
Emerson Garcia é enfático ao discorrer sobre a vedação imposta aos concorrentes no pleito eleitoral, no tocante ao ato de despender recursos financeiros com o único intuito de prejudicar a isonomia no processo eletivo, essa igualdade deve prevalecer entre os candidatos:
Aos candidatos não é permitida a utilização de seus recursos financeiros em detrimento da igualdade que deve existir entre os concorrentes ao pleito. Igualdade esta, que sequer é integralmente respeitada pelo próprio ordenamento jurídico.[18]
Dessa feita, o autor supracitado explica que esta limitação decorre da própria legislação. Assim a lei possibilita o candidato de empregar recursos próprios na eleição, ressalvadas algumas exceções que deverão ser observadas:
Isto porque a própria lei que disciplina a arrecadação e a aplicação de recursos nas campanhas eleitorais prevê que os candidatos poderão utilizar recursos próprios para a campanha e os partidos, ressalvadas algumas exceções legais, poderão captar toda a ordem de recursos.[19]
Concluindo esse pensamento, o autor alerta que partidos patrocinados por grupos econômicos mais estruturados possuem maiores chances de influir na intenção do voto do eleitor:
Tais preceitos culminaram em rechaçar o princípio da igualdade no procedimento eletivo, já que os partidos apoiados por grupos econômicos de maior envergadura e os candidatos dotados de maior cabedal, melhor estruturarão sua campanha, possuindo maiores chances de persuadir o colégio eleitoral.[20]
Em resumo, o abuso de poder econômico é o meio pelo qual candidatos ou até mesmo terceiros procuram vantagens ao manipular as eleições, influenciando a vontade do eleitor. Para isso, os candidatos utilizam-se, de grande aporte financeiro para patrocinar campanhas e candidaturas, ferindo ainda o princípio da igualdade que deveria prevalecer entre os concorrentes ao cargo. Portanto, se faz necessário, para o povo escolher o representante mais apto, a ausência de interferências alheias com intuito de distorcer a imagem dos candidatos.
Configuração do abuso de poder econômico
Para Caramuru Afonso Francisco configura-se o abuso de poder econômico quando fatores relativos à capacidade financeira de certo agente modificam a intenção de voto da população, prejudicando assim o resultado da eleição:
Para que se configure a influência do poder econômico, mister, portanto, que se demonstre que houve um ou mais fatores que, vinculados direta ou indiretamente à supremacia econômica dos que o (s) desencadearam, ocorreu a alteração volitiva do eleitorado, ou parte dele, de modo que o resultado obtido se deveu, precisamente, a este (s) fator (es).[21]
Ainda, prossegue o mesmo autor, é necessário provar a existência de pelo menos um dos seguintes elementos abaixo:
a) da existência de fatores relevantes que levaram à opção por parte dos eleitores no momento do voto.
b) da vinculação destes fatores a ações de detentores do poder econômico interessado na alteração de vontade por parte dos eleitores.
c) da vinculação destes fatores à alteração volitiva dos eleitores no momento do voto.
d) da vinculação entre a alteração volitiva destes eleitores e o resultado final da eleição.[22]
Assim, o abuso de poder econômico se mostra quando da ocorrência de fatores que levam a alterar a intenção de voto do eleitor, relacionados a ações provindas de quem goza de superioridade financeira.
De acordo com José Jairo Gomes, este abuso pode ocorrer ainda quando recursos são empregados em meios de comunicação ou no descumprimento de leis referentes à arrecadação de fundos das campanhas:
O abuso de poder econômico tanto pode decorrer do emprego abusivo de recursos patrimoniais, como do mau uso de meios de comunicação social ou do descumprimento de regras atinentes à arrecadação e ao uso de fundos de campanha (LE, art. 18, § 2º, 25 e 30-A).[23]
Somando-se a isto, assevera o autor já mencionado que a utilização de fundos provenientes de recursos não assumidos à Justiça Eleitoral, o famoso caixa dois, também caracteriza o abuso de poder econômico:
Também caracteriza abuso de poder econômico o emprego, na campanha, de recursos oriundos de “caixa dois”, ilicitamente arrecadados, não declarados à Justiça Eleitoral, e, ainda, a realização de gastos que superem a estimativa apresentada por ocasião do registro.[24]
José Tarcízio de Almeida Melo ao comentar sobre os ensinamentos do Professor e Ministro Oscar Corrêa, trata do abuso de poder econômico na propaganda eleitoral. Explica a difícil caracterização desse abuso ante a enorme força do corpo eleitoral em ser influenciado pelos meios de comunicação:
[...] a dificuldade da caracterização in concreto do abuso de poder econômico, especialmente quando se intensifica a força da influência mobilizadora das grandes massas eleitorais, pela campanha política, e das técnicas de apelo de que se vale. [...] há os que, despudoradamente, fazem a campanha com dinheiro próprio, alheio e até público; os que, pelo prestígio que adquiriram – por qualquer forma – vêem-na feita, sem que nela interfiram, e isto se dá com algumas figuras de renome, de tal modo que a propaganda assume todas as feições e exorbita de todos os limites.[25]
Ainda no que tange a configuração do abuso de poder econômico, retira-se da lavra do Corregedor Regional Eleitoral do Tribunal Regional Eleitoral do Rio Grande do Sul, Luiz Melíbio Uiraçaba Machado, a opinião de que é dispensável a comprovação por meio de documentos ou até de testemunhas para que se vislumbre tal abuso. Isso porque basta apenas para a comprovação do abuso econômico, a própria convicção mental do julgador:
No plano da prova, portanto, os fatos básicos caracterizadores do uso do poder econômico devem ser provados mediante prova inconcussa; capaz, portanto, de gerar certeza moral. Mas sua qualificação como atos abusivos é questão de direito. Em decorrência, é desnecessário um segundo degrau de prova, tal como a comprovação documental e testemunhal de que esses fatos causaram efetivos prejuízos. A isso chega-se por meio de inferências, pois concluir se tais fatos comprometeram a lisura da eleição só pode ser o resultado da própria operação mental do julgador, autorizado por sua experiência como juiz eleitoral.[26](grifou-se)
Além disso, assegura José Jairo Gomes ser desnecessária a conexão das contas que devem ser prestadas por parte do candidato com os gastos estimados de campanha declarados à Justiça Eleitoral, no que concerne a configuração do abuso de poder econômico:
Nota-se que a configuração do abuso de poder econômico no âmbito eleitoral é de fato autônomo, devendo ser considerado em si mesmo. Dispensáveis são quaisquer correlações com as contas a serem prestadas pelo candidato ou com os gastos estimados de campanha.[27]
A propósito, para a configuração do abuso de poder econômico é irrisório que o resultado do pleito seja favorável ao candidato ou ao grupo detentor do poder econômico. Pois na opinião de Caramuru Afonso Francisco, o simples fato de haver uma violação das normas referentes ao emprego de recursos financeiros basta para configurar o abuso:
Quando se indaga sobre a presença, ou não, de abuso do poder econômico, é totalmente irrelevante o resultado da eleição, como, aliás, concluiu o Seminário Nacional de Juízes e Promotores Eleitorais, realizado na Câmara dos Deputados em agosto de 2001, sob a supervisão da Comissão Brasileira de Justiça e Paz, cuja proposta n. 16 assim se expressou: “Não é necessária a prova da alteração do resultado do pleito para a cassação do registro ou do diploma do beneficiário da captação do sufrágio”. Há abuso sempre que houve transgressão a uma norma de arrecadação ou aplicação de recursos.[28]
Por sua vez, o autor supra mencionado esclarece a dificuldade em angariar provas concretas com o intuito de demonstrar o abuso de poder econômico. Isso porque a garantia constitucional referente ao voto secreto inviabiliza a confecção de provas neste sentido:
[...] reconhece que a discussão a respeito da influência do poder econômico envolve fatos de difícil comprovação direta, eis que relacionadas à opção do eleitor enquanto na cabina indevassável, cercada pelo sigilo do voto, o que, praticamente inviabiliza a produção de provas diretas a respeito da alegação.[29]
Não obstante a dificuldade em se obter provas, o autor em questão acrescenta ainda a impossibilidade de negar o abuso de poder econômico, por meio de argumentos que se utilizem do sigilo nas urnas. Ou seja, não é possível o agente público, acusado de praticar atos com abuso de poder, esquivar-se das penalidades ante a impossibilidade de comprovação do abuso por prova cabal, qual seja, o voto na urna. Porém, o autor conclui que a própria legislação eleitoral dispensa a prova direta do abuso, aceitando assim indícios e presunções da ocorrência de tal fato:
[...] não poderá tomar como elemento para rechaçar-se a alegação de interferência do poder econômico a invocação do sigilo do voto e da impossibilidade de comprovação direta desta influência ou que a mera apresentação de dados indicativos da existência de um fator que alterou o previsível resultado eleitoral, que não se verificou, seria mero indício, carente de uma demonstração direta, demonstração esta que é dispensada pelo art. 23 da Lei Complementar n. 64/1990.[30][31]
Corroborando com o exposto, José Jairo Gomes reafirma sobre a impossibilidade da comprovação concreta do abuso de poder diante da garantia constitucional referente ao sigilo do voto:
[...] na hipótese em que é exigia potencialidade lesiva, é irrelevante que o fato patrocinado com o mau uso do poder influencie concretamente a vontade do eleitor. Até porque, essa influência seria de impossível demonstração prática, já que o voto é secreto. Na verdade, contenta-se a lei com a potencialidade e a probabilidade de ocorrência de dano ao bem protegido, isto é, à normalidade e legitimidade do processo eleitoral.[32]
Em resumo, a configuração do abuso de poder econômico ocorre no momento em que o emprego de recursos financeiros modifique a consciência do eleitor. Essa alteração da intenção de voto é devido a fatos relacionados a aplicação de grandes valores, corrompendo assim a isonomia entre os candidatos concorrentes ao pleito.
Exemplos de abuso de poder econômico
Eduardo Fortunato Bim ao tecer comentários sobre exemplos de abuso do poder econômico, cita da lavra do Procurador da República Nicolau Dino de Castro e Costa Neto o seguinte entendimento:
1) o financiamento de partidos ou candidatos ao arrepio das disposições legais ou instruções do TSE disciplinadoras da matéria; 2) potencialidade para provocar desequilíbrio na disputa; e, conseqüentemente 3) ruptura da lisura e legitimidade do pleito.[33]
Ainda, Emerson Garcia preleciona algumas condutas que configuram o abuso de poder econômico, como:
a) a utilização indevida de transportes nas eleições (Lei nº 6.091/74);
b) recebimento e utilização de doações oriundas das entidades elencadas no art. 24 da Lei nº 9.504/97;
c) realização de gastos eleitorais em montante superior ao declarado (arts. 18, caput, e 25 da Lei nº 9.504/97);
d) utilização de numerário e serviços (v. G.: serviço gráfico) do próprio candidato, sem incluí-los no montante dos gastos eleitorais.[34]
A propósito José Jairo Gomes[35] exemplifica como abuso de poder econômico o art. 41 da Lei das Eleicoes, o qual trata de condutas vedadas aos candidatos. Ainda na mesma esteira de pensamento, o autor identifica o art. 299 do Código Eleitoral como definição do crime de corrupção eleitoral:
[...]. O artigo 41-A da Lei das Eleicoes (acrescido pela Lei n. 9.840/99), sob a rubrica captação de sufrágio, veda ao candidato “doar, oferecer, prometer, ou entregar, ao eleitor, com o fim de obter-lhe o voto, bem ou vantagem pessoal de qualquer natureza, inclusive emprego ou função pública, desde o registro da candidatura até o dia da eleição (...)”.
Essa mesma proibição já constava do artigo 299 do Código Eleitoral, que assim define o crime de corrupção eleitoral: “dar, oferecer, prometer, solicitar ou receber, para si ou para outrem, dinheiro, dádiva, ou qualquer outra vantagem, para obter ou dar voto e para conseguir ou prometer abstenção, ainda que a oferta não seja aceita”.[36]
No que concerne ao abuso de poder econômico, Emerson Garcia assevera ser necessária a potencialidade do ato para influir no pleito. Pois “o simples descumprimento das regras de campanha, desacompanhado de potencialidade para afetar a normalidade do pleito, não consubstanciará o abuso de poder, assim considerado como causa de inelegibilidade.”[37]
Em adição, cabe ressaltar, no tocante às atividades filantrópicas efetuadas por candidatos concorrentes ao pleito eleitoral, o seguinte comentário do autor acima mencionado:
Entendemos que as atividades filantrópicas desenvolvidas por candidatos, normalmente acompanhadas de formas veladas de propaganda (v. G.: “Serviço Social de ‘Fulano”), somente configurarão o abuso de poder econômico se as mesmas forem implementadas em período próximo à deflagração do procedimento eletivo, o que deve ser analisado de acordo com o caso concreto.[38]
Prosseguindo, Emerson Garcia conclui que “somente com a prática de atos deliberadamente destinados a influir sobre a normalidade e a legitimidade do pleito é que se poderá falar em abuso de poder econômico”[39]. Segundo o autor, essas atividades filantrópicas poderão se caracterizar como atividades abusivas, quando a divulgação daquelas prejudicarem a normalidade do processo eletivo:
[...] poderá ser perquirido um injustificável e abusivo implemento da divulgação de tais atividades nos meses que antecedem o pleito; ou o intuito dissimulado de realizar propaganda eleitoral com as mesmas, em flagrante deturpação de seus fins originais.[40]
Ainda ao verificar sobre outros tipos de abuso de poder econômico, assevera José Jairo Gomes que “se não se puder valorar economicamente a conduta considerada, obviamente não se poderá falar em uso abusivo de poder econômico, já que faltaria a atuação deste fator.”[41]. Se faz forçoso concluir que condutas efetuadas por candidatos, os quais não se utilizam de recursos financeiros, não poderão ser enquadradas como atitudes abusivas.
Por sua vez, cabe destacar a ocorrência da promoção pessoal em período eleitoral, fato que também pode se enquadrar como abuso de poder econômico quando os recursos financeiros despendidos pelo candidato ferirem princípios como o da isonomia.
Ao comentar sobre o tema, o Relator no Acórdão nº 23.516 do Tribunal Regional Eleitoral de Santa Catarina, Juiz Luiz Samir Óseas Saad assevera que as atitudes concernentes a promoção pessoal, utilizadas amplamente no período eleitoral, muito embora permitidas, devem ser vedadas quando macularem o princípio da isonomia e deturparem a lisura requisitada pelo processo eleitoral:
É certo que as ações visando à promoção pessoal são permitidas a qualquer pretendente a cargo público eletivo, quer em razão do exercício de mandato, quer pelas situações peculiares das atividades sociais do indivíduo: todavia, é vedado o uso abusivo desses meios, com a injeção de recursos financeiros vultosos, mormente com a utilização de veículos de comunicação social. A toda evidência, tais condutas abusivas, com repercussão junto ao eleitorado, malferem o princípio da isonomia e o conceito de lisura que devem nortear a disputa eleitoral.[42]
Por isso é importante ressaltar que diante da legalidade da promoção pessoal, por parte do candidato concorrente ao cargo público, essa fica limitada a não interferência no pleito eleitoral com fins de não deturpar a lisura das eleições.
