1. Introdução – O Problema da corrupção
A corrupção no clássico Dicionário Aurélio é ilustrada por três definições: “1. Ato ou efeito de corromper; decomposição, putrefação. 2.Fig. Devassidão, depravação, perversão. 3.Fig. Suborno, peita. [Var.: corrução; sin. ger.: corrompimento.[1]” Com razão, reconhecer o substantivo feminino na Administração Pública em qualquer esfera é revelar seu aspecto mais perverso e putrefato, posto que atitudes corruptas desvirtuam completamente a missão do Estado com sérios prejuízos para a Sociedade.
Sem delongas, a corrupção, enquanto maléfica prática social, se confunde com a próprio história de formação do Estado Brasileiro. Por ilustração, é preciso salientar a postura do escriba Pêro Vaz de Caminha, o qual em sua esfuziante narrativa sobre a suposta descoberta do Brasil, já manifestava em dupla interpretação a solicitação de favores pessoais para seu genro – Jorge de Osório –ao rei D. Manuel de Portugal.
Na esteira, pesquisa[2] sobre percepções e experiências com corrupção no setor privado brasileiro, realizada em 2003, no âmbito de uma colaboração entre a Kroll Brasil e a Transparência Brasil, anunciou que Cerca de 70% das empresas afirmam gastar até 3% de seu faturamento com o pagamento de propinas. De outra sorte, para 25% das empresas, esse custo se situa entre 5% e 10%, o que evidencia um enorme custo empresarial, sem olvidar dos prejuízos inarráveis para o próprio Estado e a Sociedade em Geral.
Estima-se que, em alguns casos, a corrupção chega a representar mais de 30% dos custos governamentais[3]. Decerto, em um país tão desigual quanto o nosso, o desvio de recursos neste montante equivale a perpetuação de uma miséria indizível para uma economia classificada entre as maiores do Mundo.
Embora familiar à nossa história passada e recente pelos parcos exemplos suscitados, é preciso salientar que a corrupção não é genética, como alguns fazem crer. O emérito criminalista, professor da Universidade Federal da Bahia, Dr. Sérgio Habib pontua em resumo a questão:
“Nenhuma sociedade se apresenta como inteiramente má, que não possa ensejar o surgimento de pessoas corretas e honestas, como nenhuma haverá de ser tão uniformemente boa que não motive o surgimento de indivíduos desonestos ou desviados. Toda questão parece resumir-se na indagação: ‘como devo agir’, a que Barbara Freitag procura explicar em seu trabalho ‘Itinerários de Antígona’, seqüenciando o clássico questionamento de Kant. A vida humana seria, assim, uma sucessão permanente de ‘dilemas morais’ do tipo ‘furo o sinal, como todos faz, ou aguardo a luz verde? Devolvo ou não os mil cruzeiros que a moça do caixa deu a mais de troco? Recrimino a estudante que está plagiando livros e trabalhos de colegas, mesmo que seja filho de um deputado ou senador conhecido, que poderá prejudicar-me? Ajudo a pegar o ladrão que rou a bolsa de uma velhinha em pleno shopping, sob o risco de levar uma facada? E arremata a autora de origem tedesca: ‘É a moralidade que está em questão a cada passo que damos, em cada ação que executamos’[4].
Com efeito, além da opção moral, tão vergastada nos dias atuais, salta aos olhos enquanto consentâneo do Estado Democrático de Direito – importante conquista do movimento constitucionalista – a premente necessidade de ampliar a fiscalização e priorização dos gastos públicos. Na esteira, o combate a corrupção exige não apenas uma grande publicidade dos atos e negócios jurídicos envolvendo recursos públicos, como também a efetiva participação popular na construção destes gastos.
2. A NECESSIDADE DE SUPERAÇÃO DA MERA PUBLICIDADE ENQUANTO REQUISITO PARA TRANSPARÊNCIA – EM BUSCA DE UM CONCEITO.
A transparência deve superar a idéia da mera publicidade enquanto mecanismo de divulgação e controle da Administração Pública. Decerto, a primeira almeja criar um espaço privilegiado em busca da divulgação do que efetivamente é confiável, relevante e oportuno para o cidadão em geral.
Em síntese, garantir a transparência na Administração Pública é não apenas publicar balancetes contábeis ininteligíveis para maioria da população, mas tornar acessível o que de relevante aqueles números expressam. Por certo, quando a Administração Pública anuncia seus atos administrativos nos Diários Oficiais assegura a plena vigência do Princípio da Publicidade, todavia quando estes mesmos atos com os destaques e traduções transformam-se em notícias nos canais de comunicação de massa do próprio Estado estar-se-á em busca de uma maior transparência.
Com efeito, a transparência não se preocupa tão somente com a quantidade de informação e o alcance de sua divulgação, mas, sobretudo, com a qualidade da comunicação estabelecida. Neste horizonte, a ação transparente irá aliar sempre a ampla publicidade do ato com a sua utilidade a serviço da cidadania.
A efetivação da transparência administrativa é consentâneo direto da ordem constitucional prevista em 1988 – Art. 1°, como salienta a doutrina especializada:
“Assim, o princípio democrático exprime fundamentalmente a exigência da integral participação de todos e de cada uma das pessoas na vida política do país, a fim de garantir-se o respeito à soberania popular. Como é possível verificar, a partir do Direito Constitucional comparado, modernamente a soberania popular é exercida em regra por meio da Democracia representativa, sem contudo descuidar-se da Democracia participativa, uma vez que são vários os mecanismos de participação mais intensa do cidadão nas decisões governamentais (plebiscito, referendo, iniciativa popular), bem como são consagrados mecanismos de que favorecem a existência de vários grupos de pressão (direito de reunião, direito de associação, direito de petição, direito de sindicalização)[5].
Logo, a transparência administrativa serve-se do princípio da publicidade, conquanto acresça a finalidade básica de instrumentalizar o controle e participação popular sobre a gestão pública. Com razão, em administrações transparentes o cidadão comum possui todos os elementos para ingerir e fiscalizar nos gastos públicos, uma vez que a informação essencial para tanto, além de divulgada, encontra-se acessível para seu uso.
Como dito, o dirigismo desta finalidade não é uma escolha da Administração, mas sim uma imposição da Constituição Federal, tal qual assegurado pelo Prof. Fabrício Motta:
“O princípio da publicidade administrativa caracteriza-se também como direito fundamental do cidadão, indissociável do princípio democrático, possuindo um substrato positivo – o dever estatal de promover amplo e livre acesso à informação como condição necessária ao conhecimento, à participação e ao controle da Administração – e outro negativo – salvo no que afete à segurança da sociedade e do Estado e o direito à intimidade, as ações administrativas não podem desenvolver-se em segredo[6]”.
De igual maneira, o próprio articulista assegura que o direito fundamental a transparência articula-se, ao menos, de quatro maneiras:
“a) direito de conhecer todos os expedientes e motivos referentes à ação administrativa, bem como seus desdobramentos e resultados, em razão do direito fundamental à informação; b) garantia frente ao processo de produção de decisões administrativas, em contraposição ao segredo procedimental, por meio da audiência dos envolvidos e interessados, em razão do princípio da ampla defesa; c) direito subjetivo de acesso aos arquivos e registros públicos, em decorrência direta do princípio democrático; d) direito de exigir do Estado ações positivas para possibilitar a visibilidade, cognoscibilidade, e controle das ações administrativas[7].”
Na esteira, interessa na lição transcrita sobremaneira a última ocorrência, qual seja de exigir do Estado ações positivas para viabilizar a transparência, tais como nos instrumentos previstos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Por fim, em brilhante síntese, o Autor ainda mencionado esclarece:
“As idéias de publicidade e transparência parecem ser complementares. A partir da acepção comum das palavras, pode-se entender a publicidade como característica do que é público, conhecido, não mantido secreto. Transparência, ao seu turno, é atributo do que é transparente, límpido, cristalino, visível; é o que se deixa perpassar pela luz e ver nitidamente o que está por trás. Os atos administrativos, impõe a conclusão, devem ser públicos e transparente – públicos porque devem ser levados a conhecimento dos interessados por meio dos instrumentos legalmente previstos (citação, publicação, comunicação, etc.); transparentes porque devem permitir enxergar com clareza seu conteúdo e todos os elementos de sua composição inclusive o motivo e a finalidade, para que seja possível efetivar seu controle[8]”.
3. A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E A TRANSPARÊNCIA MUNICIPAL
A Lei de Responsabilidade Fiscal, conquanto não possa ser enquadrada exclusivamente como uma lei de acesso à informação, é inegável sua contribuição para o aumento da transparência estatal, consoante exemplifica o texto abaixo:
“Como se pode observar, a legislação de acesso à informação não busca simplesmente prover o acesso aos dados, nem tampouco limitar o tratamento dos dados que a administração pública deve realizar para cumprir as funções que lhe foram atribuídas, mas estabelecer um equilíbrio entre os fins estatais e os interesses privados, criando novas oportunidades à participação do cidadão no controle das ações de autoridades públicas e também na tomada de decisões em assuntos de grande relevância nacional. O acesso às informações públicas permite não apenas maior transparência no tocante ao funcionamento das instituições como facilita aos cidadãos o exercício de seus direitos políticos[9]”.
As disposições preliminares da aludida norma confirmam:
Art. 1º. Esta Lei complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.
§ 1°. A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.
§ 2°. As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
Observa-se, portanto, a transparência como requisito essencial a responsabilidade fiscal, na medida em que tal desiderato é conseqüência direta dos mecanismos de planejamento e controle. Com efeito, ambas as ações demandam pela LRF a adoção de um panorama de busca da transparência erguido sobre os fundamentos da publicidade irrestrita, qualificação da informação e participação ativa do cidadão.
Neste horizonte, diversas situações relacionadas ao cumprimento das metas fiscais, notadamente quanto a programação financeira na execução orçamentária (art. 8° e 9° da LRF), devem ser explicitados aos órgãos de controle e a população mediante audiência pública – instrumento de participação na gestão amplamente utilizado na mesma legislação, como se infere a seguir:
Art. 9° (...)
§ 4°. Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na comissão referida no § 1° do art. 166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.
De idêntico modo, a LRF amplia a transparência ao exigir na destinação de recursos públicos para o Setor Privado, através dos artigos 26 e 27, cuja doutrina tem limitado o alcance às subvenções econômicas e empréstimos, a prévia e específica autorização legislativa. Em síntese esclarece a doutrina:
“A primeira coisa a ser observada é que tal concessão – empréstimos a pessoas físicas ou jurídicas não controladas – estará, sempre e sempre, sujeita às exigências do art. Anterior, vale dizer, demandam lei específica, ao menos de criação do programa, atendimento às condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias, além de previsão no orçamento ou em seus créditos adicionais; além disso, acrescenta-se agora o problema dos encargos[10]”.
Interessante confirmação para transparência municipal encontra-se no artigo 46 da LRF, na medida em que seu teor ratifica o dispositivo constitucional, com implicação direta nas desapropriações urbanas promovidas pelos Municípios, muitas vezes por exclusiva retaliação política. Por oportuno, insta destacar enquanto limitação a transparência os processos de desapropriação cuja avaliação efetua-se exclusivamente pela comissão do Município, sem critérios claros ou elementos para o efetivo levantamento do bem.
Adiante, em capítulo próprio, dos artigos 48 a 59, a Lei de Responsabilidade Fiscal consolida a intenção primária de garantir a transparência através da ampliação dos mecanismos de controle e fiscalização, destacando-se a redação do artigo 48:
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.
Neste caminho leciona o doutrinador baiano já citado:
“Em face dessa situação, nada mais lógico que a tentativa de imposição, pelo legislador, de mais transparência no gasto público que, agora, ganha foros de imperatividade e urgência, na busca de alcançar o desafio maior de instituir-se, em nosso País, um efetivo controle, que se poderia chamar de ‘social’, a ser exercido pelos próprios cidadãos, de baixo para cima, de fora para dentro, das estruturas de poder, como aliás vai sugerir o caput do artigo e seu parágrafo (...) É a isso que se tem chamado de transparência cuja expressão legal passa a ter conteúdo jurídico e busca incessante por seu incremento, tanto que, antes mesmo do encaminhamento do presente projeto, o legislador já buscava formas de obtê-lo, tendo, inclusive por meio da Lei n° 9.755, de 16 de dezembro de 1998, por exemplo, criado a homepage do Tribunal de Contas da União na Rede Mundial Internet.[11]”.
Em seguida, o artigo 49 – consolidando o direito assegurado pela Constituição Federal no art. 31 § 3º – manifesta importante avanço para o controle social dos gastos públicos com conseqüências positivas para a transparência ao determinar a disponibilidade das contas do Chefe do Poder Executivo durante todo exercício para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade. Por óbvio, vale o destaque da palavra “contas”, na medida em que muitos prefeitos burlam a lei com a disponibilização tão somente dos balancetes e relatórios.
No particular, seria de bom alvitre a regulamentação do aludido dispositivo no âmbito dos Municípios, notadamente para destacar o direito de fotocópia dos documentos, como bem salientado em diversas recomendações do Ministério Público da Bahia através da Campanha “Quem não deve não teme[12]”. Outrossim, a LRF ainda penaliza através dos artigos 51, § 2º e 52 § 2º os Municípios que deixarem de encaminhar cópias de suas contas para a União consolidá-las até 30 de abril ou deixar de publicar os relatórios bimestrais de execução orçamentária.
Por fim, na busca da transparência – enquanto qualificação da informação – a LRF determina também ao final de cada quadrimestre a emissão de relatório de gestão fiscal com amplo e obrigatório acesso ao público, inclusive por meio eletrônico (art. 55, § 2º).
4. CONCLUSÃO
Dado o exposto, é perceptível o elevado índice de corrupção em toda Sociedade Brasileira, com maior apelo às organizações públicas, revelando-se tal circunstância diretamente proporcional à baixa transparência de tais instituições. Nesta direção, urge o resgate da transparência enquanto superação da mera publicidade, aliando-se a qualificação da informação a serviço de uma cidadania ativa.
Adiante, é forçoso identificar a clara opção da Lei de Responsabilidade Fiscal pela ampliação da transparência nas organizações públicas, destacando a sua plena adequação aos Municípios. Com efeito, em que pese a necessidade de eventuais regulamentações, seu arcabouço contribui enormemente para a consolidação da transparência enquanto regra da governança, ampliando decerto a incessante busca pela accountability[13] na gestão pública brasileira.
5. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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MOTTA, Fabrício. Notas sobre publicidade e transparência na Lei de Responsabilidade Fiscal. Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, nº 14, abril/maio/junho, 2008. Disponível na Internet: <HTTP://www.direitodoestado.com.br/rede.asp>. Acesso em 22 de janeiro de 2008.
Novo Dicionário Eletrônico Aurélio versão 5.0 © O Novo Dicionário Aurélio da Língua Portuguesa corresponde à 3ª. edição, 1ª. impressão da Editora Positivo, revista e atualizada do Aurélio Século XXI, O Dicionário da Língua Portuguesa, contendo 435 mil verbetes, locuções e definições.
Corrupção no Brasil: A perspectiva do setor privado, 2003, Claudio Weber Abramo*, Abril de 2004 in http://www.transparencia.org.br/docs/perspec-privado-2003.pdf ; em 16 de dezembro de 2008.
LICITAÇÕES E CONTRATOS: OS NEGÓCIOS ENTRE O SETOR PÚBLICO E O PRIVADO Eduardo Ribeiro Capobianco e Cláudio Weber Abramo in http://www.transparencia.org.br/docs/LicitCapobianco-Abramo.pdf
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[1] Novo Dicionário Eletrônico Aurélio versão 5.0 © O Novo Dicionário Aurélio da Língua Portuguesa corresponde à 3ª. edição, 1ª. impressão da Editora Positivo, revista e atualizada do Aurélio Século XXI, O Dicionário da Língua Portuguesa, contendo 435 mil verbetes, locuções e definições.
[2] Corrupção no Brasil: A perspectiva do setor privado, 2003, Claudio Weber Abramo*, Abril de 2004 in http://www.transparencia.org.br/docs/perspec-privado-2003.pdf ; em 16 de dezembro de 2008.
[3] LICITAÇÕES E CONTRATOS: OS NEGÓCIOS ENTRE O SETOR PÚBLICO E O PRIVADO Eduardo Ribeiro Capobianco e Cláudio Weber Abramo in http://www.transparencia.org.br/docs/LicitCapobianco-Abramo.pdf
[4] HABIB, Sérgio. Brasil: Quinhentos anos de corrupção. Enfoque sócio-histórico-jurídico-penal. Porto Alegre: Sérgio Fabris Editor, 1994. Pág. 97.
[5] MORAES, ALEXANDRE DE. Constituição do Brasil interpretada e legislação constitucional. São Paulo: Atlas, 2004. Pág. 132.
[6] MOTTA, Fabrício. Notas sobre publicidade e transparência na Lei de Responsabilidade Fiscal. Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, nº 14, abril/maio/junho, 2008. Disponível na Internet: <HTTP://www.direitodoestado.com.br/rede.asp>. Acesso em 22 de janeiro de 2008.
[7] Idem nota 06.
[8] Ideem nota 06.
[9] SÁNCHEZ, ALFREDO CHIRINO. Direito de Acesso às Informações Públicas e ao Escrutínio Público: A Transparência como instrumento de Controle Democrático. In TRANSPARÊNCIA E RESPONSABILIZAÇÃO NO SETOR PÚBLICO: FAZENDO ACONTECER / Seichi Kondo... [et al.] – Brasília: MP, SEGES, 2002. 294 p. - Pág. 228/229
[10] LINO, Pedro. Comentários à Lei de responsabilidade fiscal: lei complementar n° 101/2000. São Paulo: Atlas, 2001.
[11] Obra citada à página anterior. Pág. 162.
[12] Vide sítio eletrônico: http://www.controlepopular.org.br
[13] Conceito em referência ao artigo da Professora Anna Maria Campos: “Accountability: quando poderemos traduzi-la para o português.”
