Resumo – O presente artigo propõe uma discussão acerca da possibilidade do Delegado de Polícia
presidir o Inquérito Civil. O Projeto de Lei 6.745, de 29 de março de 2006, preconiza alterações e
inserções na Lei nº 7.347 de 24 de julho de 1985 a qual trata da Ação Civil Pública, bem como do
Inquérito Civil. O Projeto de Lei propõe em seu artigo 8º, § 1º, atribuir ao Delegado de Polícia a
presidência do Inquérito Civil. O objetivo deste estudo é analisar essa atribuição estendida ao
Delegado de Polícia, bem como seus reflexos frente ao sistema procedimental. Utilizou-se como
metodologia a pesquisa bibliográfica, análise de doutrina, priorizando o Projeto de Lei e a Lei a ser
alterada. Como resultados verificou-se que apesar de o Projeto ter o escopo de dar maior segurança
jurídica ao processo da Ação Civil proposta pelo Ministério Público, acarretou um acúmulo de
atribuições ao Delegado de Polícia, gerando uma burocratização desnecessária, condições estas já
atendidas na autonomia e competência o Ministério Público.
Palavras-chave: Inquérito Civil - Ministério Público – Delegado – PL 6745/06 – Ação Civil
Área do Conhecimento: Direito
Introdução
Atualmente, está pronta para Pauta na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania o
Projeto de Lei 6.745, de 29 de março de 2006 que pretende alterar e acrescentar dispositivos da Lei
nº 7347 de 24 de julho de 1985 prevê o artigo 10 - A e revoga os §§ 1º, 2º, 3º 4º, do artigo 9º da
mesma lei com a finalidade de instituir um controle judicial ao Inquérito Civil que são presididas pelo
Ministério Público e conferir ao Delegado de Polícia a possibilidade de também o presidir.
Com estas medidas, caberá ao Delegado de Polícia que apure a materialidade e a autoria do fato,
bem como avalie se cabe ou não ação no caso para então informar aos interessados, que será o
próprio Ministério Público agindo como fiscal da lei e o Juízo competente de uma possível ação, como
preceitua o Projeto.
O inquérito policial, no entanto, visa apurar o fato em busca da verdade real, com o objetivo de
levar a justiça quem quer que tenha praticado o ato ilícito, buscando provar a materialidade e a
autoria do delito praticado. Ambos os inquéritos servirão de base para uma ação. As alterações
propostas pelo Projeto de Lei mudam a forma como é exercido o Inquérito Civil, determinando que,
instaurado o Inquérito Civil pelo Ministério Público ou pelo Delegado de Polícia, o mesmo seja
distribuído para o juízo cível competente para que este possa reparar abuso de poder ou ilegalidade
na instauração do inquérito.
Este artigo apresenta parte dos resultados de uma análise bibliográfica, avaliando pontos positivos
que traz as alterações e como isso influencia no modo de agir do poder judiciário referente ao
Inquérito Civil e a Ação Civil Pública. Desta forma, buscou-se averiguar a pertinência, fazendo uma
análise comparativa de como funciona atualmente e como funcionará caso seja aprovada tais
alterações. A partir dessas discussões, pode-se perceber com maior clareza a importância e aXX Encontro Latino Americano de Iniciação Científica, XVI Encontro Latino Americano de Pós-Graduação e VI
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necessidade dos procedimentos adotados hoje, na fase pré processual e, se necessário quais as
mudanças pertinentes a situação fática.
Metodologia
Os procedimentos metodológicos utilizados foram a análise documental, bibliográfica, buscando
entender as mudanças e suas consequências tendo por base o estudo da literatura pertinente ao
tema, o próprio Projeto de Lei e a lei a ser alterada, fazendo comparações com o intuito de se
verificar a viabilidade e a eficácia de tais alterações.
Resultados
Pode-se verificar que as alterações podem sim trazer algumas melhorias para a justiça, buscando
o Projeto de Lei trazer maior segurança a essa fase que é de suma importância para a Ação Civil
Pública. No entanto as consequências negativas devem ser levadas em consideração. O aumento da
burocratização deste artifício jurídico poderá trazer uma maior lentidão na ação do Ministério público,
aumento das atribuições do delegado de polícia que estará prestando serviço que o próprio Ministério
Público já exerce e o controle judicial poderá aumentar a morosidade jurídica tendo em vista que o
Ministério Público também já o faz, pela Corregedoria Geral do Ministério Público e pelo Conselho
Nacional do Ministério Público, em função da Emenda Constitucional Nº 45. A atividade atribuída ao
magistrado competente, que faria a fiscalização do inquérito, é exercida com rigor pelo Ministério
Público, onde a fiscalização de seus membros e seus atos são feitos pela Corregedoria Geral do
Ministério Público, como disciplinado na Lei nº 8.625, de 12 de fevereiro de 1993, em seu artigo 17.
Salienta-se que todas as modificações cerceiam as atividades do Ministério Público e atribuem a
outros órgãos com o fito de dar maior segurança jurídica ao processo, mas acaba dando ensejo a
mora, ao acumulo desnecessário de tarefas a outros órgãos e a redução das atribuições do Ministério
Público conferido pela própria Constituição Federal que lhe concedeu autonomia devido a sua
importância e competência.
A partir dessas discussões, podemos entender melhor como funciona o Inquérito Civil e
compreender o tamanho de sua abrangência e importância para o processo como um todo, atingindo
assim os seus objetivos e trazendo maior segurança jurídica para o processo.
Do Inquérito Civil
O Inquérito Civil é um conjunto de diligências que funciona como instrumento através do qual o
Ministério Público reúne elementos, depois de tomado ciência de fato lesivo a direitos difusos e
coletivos, por infração à ordem econômica, à ordem urbanística, honra e à dignidade de grupos
raciais, étnicos ou religiosos e ao patrimônio público e social, para se preparar e analisar se tais
elementos são suficientes para propositura da ação.
Estas medidas são essenciais e indispensáveis para que se possa embasar e fundamentar o
processo que o Ministério Público venha a atuar. O Projeto de Lei pretende subdividir essa tarefa,
embasando-se, entre outros, no artigo 129, § 1º, e passando ao Delegado de Polícia a mesma função
que cabe ao parquet.
Faz-se necessário analisar o artigo 129 para que se possa vislumbrar melhor a abrangência das
funções do Ministério Público bem como as necessidades que essas atribuições lhe trazem. Em seus
incisos, o artigo dispõe quais as funções do parquet na ação penal pública, quais sejam: zelar pelo
respeito aos direitos e garantias da Constituição, promover o Inquérito Civil, dentre outros que
demonstram que a função precípua do órgão é a defesa, entre outros, da ordem e interesses
coletivos. Desta forma, é necessário que se tenha instrumentos hábeis a satisfazer tais tarefas que
estão disciplinadas no artigo 8º, da Lei 7.347/85:
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Art. 8º, § 1º O Ministério Público poderá instaurar, sob sua presidência,
Inquérito Civil, ou requisitar, de qualquer organismo público ou particular,
certidões, informações, exames ou perícias, no prazo que assinalar, o qual
não poderá ser inferior a 10 (dez) dias úteis. (BRASIL, Lei 7.347 de 24 de
julho de 1985).
O Delegado de Polícia preside o Inquérito Policial, que apesar de possuir a terminologia inquérito,
as diligências e o foco das investigações são completamente distintas, buscando por um lado, o
Inquérito Civil angariar provas para embasar a futura ação tendo como objetivo a utilização das
provas em juízo para formar o convencimento do juiz e defender os interesses a que a Constituição
Federal lhe impôs exercendo assim o princípio do promotor de justiça natural, princípio básico do
órgão conferido também pela Constituição Federal. O Inquérito Policial visa apurar o fato em busca
da verdade real, com o objetivo de levar a justiça quem quer que tenha praticado o ato infracional,
não direcionando as suas buscas para uma futura ação, mas sim, provar a materialidade e ind autoria
do delito praticado.
Discussão
O Inquérito Civil é atualmente presidido pelo Ministério Público, unicamente, e tem a função de
embasar as Ações Civis Públicas, tendo caráter meramente administrativo. O Projeto de Lei quer
trazer essa atribuição ao Delegado de Polícia. Para entender como funciona e como funcionará na
hipótese de aprovação dessa Lei deve-se buscar compreender como é e como funcionaria a
Presidência do Inquérito Civil em ambos os órgãos.
Do inquérito presidido pelo Ministério Público
O Ministério Público é uma instituição permanente, que tem como princípios institucionais a
unidade, indivisibilidade e independência funcional, bem como o princípio do promotor de justiça
natural. Exerce função jurisdicional atuando na defesa da ordem jurídica, democrática além de atuar
na proteção dos interesses sociais coletivos e individuais indisponíveis.
Outra função importante é a de fiscal da lei, onde não participa como parte do processo, mais na
garantia da legalidade dos atos, verificando a pertinência e adequação do pedido, garantindo a
imparcialidade no julgamento, interferindo quando perceber alguma irregularidade no trâmite normal
do processo, dentre outras ações em prol da defesa da ordem jurídica.
Necessário destacar a fiscalização do parquet, que é exercida, internamente, pela Corregedoria
Geral do Ministério Público, que tem o dever de realizar correições e inspeções periódicas, dentre
outras funções, para garantir a integridade dos atos praticados dos membros do órgão, como
disciplinado no artigo 17, da Lei nº 8.625, de 12 de fevereiro de 1993. A fiscalização externa é
exercida pelo Conselho Nacional do Ministério Público, trazido pela Emenda Constitucional nº 45,
dispondo que é composta por membros de diversos órgãos além de 2 cidadãos de notável saber
jurídico, o que confere segurança em seus atos. As infrações praticadas causando a depredação ou
deterioração de bens elencados no artigo citado podem gerar ações civis públicas onde o Ministério
Público ou qualquer outro elencado no artigo 5º desta mesma lei pode propor a ação.
A diferença entre o Ministério Público e os outros órgãos é que mesmo que ele não atue no
processo como parte, propondo a ação ou defendendo, deve atuar como fiscal da lei, motivo pelo
qual é essencial ao Ministério Público que tenha a autonomia, que a Constituição Federal o confere,
podendo expedir notificações para colher depoimentos ou esclarecimentos, requisitar exames
periciais, documentos, entre outras diligências. Estas diligências não servem apenas para quando o
Ministério Público atue como presidente do inquérito, serve para verificar e fiscalizar o cabimento de
tal ação, inibir proposituras infundadas, verificar a legalidade dos atos e a ilegalidade da prática que
gerar o inquérito, como ensina o professor Misael Filho (2014, p. 44):
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O Ministério Público pode atuar como parte ou como fiscal da lei (custos
legis). Na primeira hipótese, atua na defesa de interesse coletivo, de direito
difuso ou de direito individual homogêneo, na condição de substituto
processual. No segundo caso, a sua intervenção no feito é justificada em
razão de ter de apoiar pessoa sem discernimento completo (um menor, por
exemplo), ou em vista do interesse público a preservar. [...].
Como observado, não se justifica atribuir a outro órgão a competência atribuída ao Ministério
Público, já que da mesma forma, terá o parquet a obrigação de fiscalizar o ato. Estas funções foram
atribuídas ao órgão para que se possa ter maior celeridade, eficiência, estando claro quando
observamos suas atribuições como um todo e as funções e princípios em que foi fundado o Ministério
Público ensina o professor Gonçalves (2012, p.67): “No Inquérito Civil não se faz nenhuma espécie
de acusação, mas apenas investigações direcionadas à colheita de elementos para a ação.”
O Delegado de Polícia que presidir o Inquérito Civil, segundo o Projeto de Lei, após o inquérito
concluído, deverá remeter o mesmo ao magistrado e também ao membro do Ministério Público, onde
este último, se necessário promoverá a ação civil pública, já que o Delegado de Polícia não tem essa
função, ou seja, estas mudanças trará maior morosidade ao processo com fiscalizações já exercidas
por órgãos competentes.
A Lei 7.347/85, em seu Artigo 5º, preceitua quais são os órgãos legitimados a propor a ação civil
pública. Uma análise dos órgãos dispostos neste artigo nos mostra, por uma interpretação lógica, que
pelo olhar do legislador, é atribuído este instrumento aos órgãos que diretamente em suas funções
protegem os bens elencados no artigo 1º da mesma Lei. São legitimados a propor ação civil pública o
Ministério Público, a Defensoria Pública, a União, Estados, Municípios e Distrito Federal, autarquias,
empresas públicas, sociedades de economia mista e associações que estejam instituídas há pelo
menos 1 ano e que tenha como finalidade a proteção dos bens dispostos no artigo 5º, inciso V, alínea
b, da mesma Lei.
A Polícia judiciária não tem como função direta a proteção daqueles bens determinados no artigo
já mencionado, diferente do parquet que recebeu esta atribuição da própria Constituição Federal. A
Lei 12.830/13, em seu artigo 2º, disciplina as funções do Delegado de Polícia, quais são, a apuração
das circunstâncias, da materialidade e da autoria das infrações penais. É evidente que, indiretamente,
tem as Autoridades Policiais o dever de proteger os bens de interesses difusos e coletivos, mas é
atribuída a elas em essência a apuração das infrações penais em geral.
Da presidência do Delegado de Polícia no Inquérito Civil
O Projeto de Lei em estudo, PL 6745, de 29 de março de 2006, trata expressamente da alteração
no disposto no artigo 8º, § 1º, da Lei n.º 7.347, de 24 de julho de 1985, incumbindo ao Delegado de
Polícia bem como ao Ministério Público a presidência do Inquérito Civil podendo ambos requisitar em
10 dias qualquer documento, perícia ou outro tipo de diligência.
O Projeto de Lei propõe acrescentar o artigo 10 - A, atribuindo ao Delegado de Polícia a função de
presidir o Inquérito Civil, mudança esta que não altera a maneira de se proceder ao inquérito, mas
tem o objetivo de atribuir mais essa ferramenta ao Delegado de Polícia, que não atua diretamente na
proteção destes bens específicos, mais sim na apuração de qualquer infração penal. O professor
Cleyson Brene e Paulo Lépore (2013) mostra como se organiza a função de Delegado dentro do
sistema jurídico como um todo, conforme entendimento de Brene (2013, p.16):
A atividade investigativa consiste na coleta de indícios da pratica de infração
penal, objetivando-se identificar a autoria do fato definido na legislação
penal, fornecendo-se subsídios para a Estado-Acusação, representado pelo
Ministério Público, promover a persecução criminal judicial e por
consequência, a punição dos autores, aplicada pelo Estado-Juiz,
representado pelo Magistrado.
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Percebe-se que a agregação dessa função ao Delegado de Polícia irá incidir no aumento da
função deste, atribuindo uma função já exercida por outros órgãos com tanta competência e
capacidade quanto o Delegado de Polícia.
Tem o parquet o dever de rever os procedimentos atuando assim como o fiscal da lei e também
atuar em juízo bem como o juiz competente deve verificar a pertinência do inquérito instaurado nos
moldes do Projeto de Lei, ou seja, se o trabalho deverá ser analisado e revisto por outro órgão, o que
claramente provoca uma morosidade desnecessária, posto que já trata de um procedimento exercido
pelo Parquet.
A atuação do Delegado de Polícia na ação civil, bem como presidir o Inquérito Civil acarretará o
aumento desnecessário de procedimento já que necessariamente deverá passar nas mãos do
Ministério Público e que, talvez por este motivo, o legislador impôs essas atribuições ao parquet e
que estão sendo suprimidas pelo Projeto de Lei aumentando a demora dos processos judiciais
acarretando na ineficiência da apuração dos danos causados aos bens de interesses difusos e
coletivos, podendo até inviabilizar a ação.
Da fiscalização do Inquérito do Ministério Público
Segundo o Projeto de Lei, além de todos esses novos procedimentos - que acarretarão em um
aumento no tempo de duração do processo, assim que instaurado o inquérito, este deve ser levado
ao conhecimento do juiz cível competente pela ação para apurar possíveis irregularidades. Esta
medida limita as atribuições do parquet, agora em sua atribuição de fiscalização, já que cabe à
Corregedoria-Geral do Ministério Público fiscalizar as atividades funcionais e atividades dos
membros, [Lei 8.625/93, art. 17] e o Conselho Superior do Ministério Público reexaminar os inquéritos
civis.
Na justificativa, os Deputados João Campos e Vicente Chelotti alegam que o Ministério Público
atua nessa fase pré-processual sem qualquer tipo de fiscalização. Tendo em vista que a Corregedoria
é responsável pela fiscalização de irregularidades e abusos praticados por seus membros, não
justifica a penosa tarefa de levar a conhecimento do juiz competente para que faça tarefa igual a que
o Ministério Público já o faz, com a facilidade de ser inerente a sua função presidir o Inquérito Civil.
Segundo os Deputados, o Conselho Superior do Ministério Público não consegue inibir os atos
infracionais de abuso de poder. No entanto, a Constituição Federal em seu Artigo 127, § 1º atribui ao
Ministério Público a independência funcional justamente pela importância das funções exercidas pelo
órgão que é de plena confiança do Estado.
O controle do Inquérito Civil feito pelo magistrado trará maior morosidade nos procedimentos,
podendo vir a impossibilitar o efetivo efeito esperado de tal procedimento. Mas ainda persiste a
pergunta, deverá mesmo o Delegado de Polícia e o Ministério Público exercer a presidência do
inquérito? É realmente necessário a fiscalização feita pelo magistrado?
Conclusão
Mediante análise de todas as informações trazidas pela Lei e as posições adotadas pela doutrina
referentes ao tema, consegue-se observar que as atribuições do Ministério Público provêm muito em
função da importância que a Constituição Federal atribuiu a este órgão. Isso acarretou a preocupação
com a centralização dessas atribuições, em especial quanto ao Inquérito Civil.
O Projeto de Lei 6.745/06 veio disciplinar medidas para trazer maior segurança a esses
procedimentos de competência do Ministério Público, descentralizando e estendendo a função de
presidir o Inquérito Civil ao Delegado de Polícia e a fiscalização do magistrado competente.
Este foi o primeiro argumento dos Deputados que propuseram o Projeto de Lei, a falta de
fiscalização desta fase pré-processual. Esta fiscalização é feita pela Corregedoria Geral do Ministério
Público e pelo Conselho Nacional do Ministério Público trazida pela Emenda Constitucional Nº 45.
XX Encontro Latino Americano de Iniciação Científica, XVI Encontro Latino Americano de Pós-Graduação e VI
Encontro de Iniciação à Docência – Universidade do Vale do Paraíba.
Podendo o Delegado de Polícia presidir o Inquérito Civil, não trará necessariamente maior
segurança nos moldes do Projeto de Lei, tendo em vista que o mesmo prevê o controle feito pelo
magistrado competente. Outro argumento é justamente o controle feito pelo juízo competente, que
levará maior segurança e dará ciência aos interessados. Esta função já é feita, com maior celeridade
que a proposta no Projeto, já que não divide as funções a vários órgãos, possibilitando uma maior
eficiência e controle, todos trazidos pela própria Constituição Federal.
Conclui-se, que apesar de o projeto ter o escopo de dar maior segurança jurídica ao processo da
Ação Civil proposta pelo Ministério Público, acarretou um acúmulo de atribuições ao Delegado de
Polícia, gerando uma burocratização desnecessária, condições estas já atendidas na autonomia e
competência o Ministério Público. Ainda assim, mesmo sabendo que é mais célere estas funções
continuarem com o Ministério Público, a preocupação com essa centralização das funções é válida e
deve ser estudada.
