FACULDADE CATÓLICA RAINHA DO SERTÃO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO
DIREITO E PROCESSO PENAL
Improbidade Administrativa – Lei 9.429/92
FLÁVIA REGINA CABRAL DE OLIVEIRA
Professor: Francisco Jucá
Quixadá / CE
Janeiro de 2015
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – LEI 8.429/92
Flávia Regina Cabral de Oliveira*
RESUMO
Historicamente a corrupção sempre este presente na sociedade brasileira, usurpava-se ou desviava-se verbas públicas para beneficio próprio, tendo a política do café com leite sido uma forte evidencia da corrupção ocorrida na historia do Brasil.
As Diretas Já que culminaram com a elaboração e promulgação da Carta Magna de 1988, onde a sociedade clamou por mudanças na visão política e na forma de agir de seus entes públicos o que ocasionou na criação e implantação da Lei 9.429/92, que tratou diretamente da “Improbidade Administrativa”.
Neste trabalho trataremos da improbidade administrativa, conceituado o termo “corrupção”, onde também será tratado a lei de responsabilidade fiscal, os crimes de responsabilidade de vereadores e prefeitos, o desvio de verbas publicas, como também a classificação das pessoas sujeitas as penalidades, constantes na LIA - Lei de Improbidade Administrativa.
Palavras-chave: Verbas públicas, Improbidade, responsabilidade, corrupção, e agentes públicos.
SUMARIO
1. Introdução
05
2. Agentes Públicos
06
3. Agentes Políticos
07
3.1 Dos crimes de Responsabilidade
08
4. A Lei 8.429/92
09
4.1 As espécies de ato de Improbidade
10
5. Alguns princípios que norteiam a Administração Pública
11
6. . Conclusão
14
8. Referencias
15
1. INTRODUÇÃO
A Lei 9.429/92 trata de um tema bastante discutido em todo o País, a Improbidade Administrativa que corroeu por muitos anos o seio da administração publica, seja esta direto ou indireta, trazendo grandes prejuízos para o erário, como também uma visão destorcida da função exercida por estes agentes.
Tendo nascido com o propósito de combater e dificultar a corrupção, que encontrou abrigo no poder de policia do Estado, seja na esfera Federal, Estadual e ate mesmo na esfera “Municipal”.
Esta Lei trás pontos relevantes ao coibir o Enriquecimento Ilícito, ao prever a reparação dos prejuízos causados ao erário em decorrência da pratica do mau uso da maquina publica que atentam contra o princípio da moralidade, legalidade e da publicidade, que norteiam a administração publica.
Onde Maria Helena Diniz, retrata o conceito de Marlon A. Weichert, em seu livro, Dicionário Jurídico Universitário 2010, p.319, como:
A violação dos deveres de honestidade, legalidade ou lealdade por parte do agente público, cumulada ou não, com seu enriquecimento ilícito ou dano material ao patrimônio publico (Marlon A. Weichert). Falta de probidade do servidor público no exercício de suas funções ou de governantes no desempenho das atividades próprias de seu cargo. Os atos de improbidade administrativa importam a suspensão dos direitos políticos, a perda de função publica a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento do Erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
Fica claro que as sanções decorrentes do ato de improbidade ultrapassam a esfera administrativa, como também a esfera cível, não causando nenhum dado ao ajuizamento de ações penais provenientes dos atos ilícitos cometidos pelo agente em nome de seu cargo ou função na administração pública.
O ente público responde tanto pelo ato de corromper, ou seja a corrupção em se mesmo, como também pela pratica do suborno que acaba por induzir o outro a cometer um ilícito ou se omitir, quando tem a obrigação e o dever de ação.
2. AGENTES PÚBLICOS
Denominamos de “agente publico”, aquele que tem ligação profissional com o ente público, tendo sido conceituado no artigo 2º da Lei 8.429/92, que define os agentes públicos para fins da prática de Improbidade Administrativa.
Lei 8.429/92
Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.
Ou seja, todo aquele que tem uma vinculação profissional com o Estado, como veremos.
Engloba este rol os agentes políticos, ocupantes de cargos em comissão, contratados temporários, agentes militares, servidores públicos estatutários, empregados públicos, particulares em colaboração com a administração, podendo a função e/ou serviço ser de caráter temporário ou mesmo sem remuneração.
Aquele que presta serviços a União, Estados e Municípios ou realiza atividades cabíveis ao Poder Público, no exercício de uma função publica. Incluem-se nesta categoria o AGENTE POLITICO, o servidor público, que mantém com o Poder Publico profisicional trabalhista de caráter não eventual, como é o caso do funcionário público, do servidor de autarquia, do contratado pela legislação trabalhista, ainda que a titulo precário, e do remanescente dos antigos extranumerários e o particular em colaboração com a administração, que exerce uma função pública, sem caráter profissional, em razão de requisição estatal, (jurado, membro de mesa receptora ou apuradora de voto etc). Diniz, M. Helena, p. 30.
O agente público é a pessoa natural que por meio do Estado, (União, Estado, Distrito Federal e Municípios), se faz presente, manifestando uma vontade.
Porem, Marcelo Alexadrino e Vicente Paulo em sua obra, Direito Administrativo Descomplicado, p. 132, adotam a classificação proposta pó Hely Lopes Meirelles, que: “Para o eminente autor, os agentes públicos são classificados em cinco grandes grupos, a saber: agentes políticos, agentes administrativos, agentes honoríficos, agentes delegados; agentes credenciados”, porem, este trabalho tem seu foco direcionado aos agentes políticos, que é a primeira espécie do gênero agentes públicos.
3. AGENTES POLÍTICOS
São os investidos de cargos que integram a estrutura constitucional e organização política do Estado, como o Presidente da Republica e o Vice, os Governadores e Vices, os Prefeitos e Vices, os Ministros de Estado, os Secretários Estaduais e Municipais, os Senadores, os Deputados e Vereadores, portanto o que os ligam a administração publica é a natureza política tendo como critério para estas funções a qualidade de cidadãos.
Para Celso Antônio Bandeira de Mello, agente político é aquele que titulariza cargos estruturais da organização política do país, sendo somente o Presidente da República, os Governadores, os Prefeitos e os respectivos auxiliares, como os ministros de estados, os ministros de governo e os secretários; inclui também os Senadores, Deputados e Vereadores no rol. Portanto, o autor entende como agente político apenas aqueles que exercem
cargos eletivos e seus agentes nomeados.
Estes exercem uma função pública, múnus publico, em regra chegam a seus cargos pelo voto direto, em preitos eleitorais que ocorrem periodicamente e com mandatos fixos, sendo por tanto seu vinculo com o Estado Institucional e estatutário, nunca profissional.
Neste sentido foi o voto do Ministro Néri da Silveira, no julgamento do Recurso Extraordinário 228.977- SP.
[...] a autoridade judiciária não tem responsabilidade civil pelos atos jurisdicionais praticados. É que, embora seja considerada um agente público – que são todas as pessoas físicas que exercem alguma função estatal,em caráter definitivo ou transitório -, os magistrados se enquadram na espécie agente político. Estes são investidos para o exercício de atribuições constitucionais, sendo dotados de plena liberdade funcional no desempenho de suas funções, com prerrogativas próprias e legislação específica, requisitos, aliás,indispensáveis ao exercício de suas funções decisórias. É o que elucida o saudoso Hely Lopes Meirelles, em sua obra “Direito Administrativo Brasileiro”. [...] Tais agente, portanto, não agem em nome próprio, mas em nome do Estado, exercendo função eminentemente pública, de modo que não há como lhes atribuir responsabilidade direta por eventuais dano causados a terceiros no desempenho de suas funções. Com efeito, o magistrado, ao outorgar a prestação jurisdicional, atuou em nome do Estado-Juiz, exercendo a atribuição que lhe hora importa constitucionalmente. RE 228977 / SP - São Paulo. Relator: Min. Néri da Silveira. Julgamento: 05/03/2002. Órgão Julgador: Segunda Turma
Porém, para Hely Lopes Meirelles, que adotado o posicionamento onde os magistrados e membros do Ministério Público são inclusos como agentes políticos, porém esta corrente tem se mantido como minoritária, sendo portanto adotado o posicionamento o qual coloca a categoria dos magistrados e membros do Ministério Público como “servidores estatutários vitalícios”
3.1. Dos crimes de Responsabilidade
São faltas (crimes) cometidos contra a Constituição Federal, a separação dos Poderes, contra a segurança Nacional, a probidade administrativa ou mesmo o orçamento, pelo presidente da Republica, vice-presidente, ou ministros de Estado, o que pode ocasionar o pedido de impeachment impedido assim o agente político de continuar exercendo o cargo o qual ocupa uma vez que este é de caráter institucional e estatutário.
Porém os crimes de responsabilidade, o que podemos classificar como nomenclatura imprópria, pois trata se de infrações político-administrativas tem como regimento a lei 1.079/50.
O foro especial nas ações de improbidade administrativa
as ministras Rosa Weber (PET 3040/MA, de 2012) e Cármen Lúcia (ACO 2356, de 2014), ambas do STF, dão sinais na direção oposta, fazendo surgir a expectativa de que a Suprema Corte seguirá a linha que adotou na ADIN 2797, e afirmará que as autoridades políticas, como governadores e secretários de Estado, respondem em primeira instância pelos atos de improbidade administrativa da Lei 8.429/1992.
Além de privilegiar o princípio da igualdade, tal saída está em conformidade com o espírito do artigo 30, §2º, da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (Convenção de Mérida) (Decreto 5.687/2006) que, deixa claro que imunidades e privilégios são toleráveis, desde que não impeçam a persecução criminal da corrupção, da lavagem de dinheiro e dos demais delitos previstos naquela Convenção. (Aras, Vladimir.03/2014)
Nestes termos, podemos concluir que, com exceção do Presidente da República e vice, todos os demais agentes políticos respondem por atos de improbidade administrativa, os quais encontram se previstos na lei 8.429/92, Lei de Improbidade Administrativa, sendo estes julgados pelos juízes de primeira instância.
Os crimes de responsabilidade também podem ser vistos do prisma da violação do decoro, da incolumidade e a regularidade funcional da administração publica, sendo um crime funcional podendo ser próprio quando praticado no exercício da função ou impróprio quando alem da infração ao dever funcional, ocorrer ilícitos comuns, este é o caso do peculato.
4. A LEI 8.429/92
Criada para suprir o anseio da sociedade que esperava por uma resposta do legislativo contra os escândalos de corrupião que norteia ate os dias atuais os escândalos financeiros ocorridos no País com o envolvimento nítido dos que deveriam representar e trabalhar pelo povo, os agentes políticos.
A lei 8.429/92, não faz nenhuma restrição quando trata do agente político, é o que podemos constatar em seu artigo 25, que tem em seu texto o prazo prescricional de cinco anos após o termino do mandato nos cargos em comissão ou nas funções tidas em confiança.
Tratamos neste caso de uma interpretação gramatical da letra da lei ao incluir em seu texto a denominação “mandato”, o que enseja uma nomenclatura utilizada para os detentores de cargos eletivos e/ou por confiança, por tempo determinado os quais podem ser caracterizados como função decorrente de cargo institucional ou estatutário, porém nunca profissional.
Em 2007 o STF, em julgamento da Reclamação Constitucional n. 2.138, teve como entendimento adotado, na ocorrência de conduta já qualificada nos termos da Lei dos Crimes de Responsabilidade – lei 1.079/50, não poderia ser possível a aplicação da Lei 8.29/92, por tratar de bis in idem.
Porém, este entendimento só será possível quando ocorrer a qualificação do agente político, nos ilícitos previstos e puníveis pela lei 1.079/50 e deve também a conduta estar descrita na lei 8.429/92, os agentes inclusos nesta modalidade constam no rol do artigo 2º e 74 da Lei 1.079/50.
4.1. As espécies de ato de Improbidade
Consta nos artigos 9º, 10º e 11º da Lei 8.429/92 o rol exemplificativo das condutas puníveis na lei de Improbidade Administrativa, este rol esta dividido em três grupos distintos os quais também estão dispostos de maneira a retratar a gravidade de cada conduta, são eles:
{C}a) {C}Dos Atos de Improbidade Administrativa que Importam Enriquecimento ilícito (artigo 9º da Lei 8.429/92)
{C}b) {C}Dos Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuízo ao Erário (artigo 10º da Lei 8.49/92)
{C}c) {C}Dos Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Contra os princípios da Administração Pública (artigo 11º da Lei 8.429/92)
Aquele que comete conduta mais grave responde na modalidade descrita no artigo 9º com sanções mais rigorosas, pois a referida modalidade trás aos cofres públicos uma redução no seu patrimônio com o acréscimo indevido no patrimônio do sujeito ativo, onde o agente aufere uma vantagem patrimonial indevida, com condutas elencadas nos doze incisos que compõem o artigo 9º.
O artigo 10º é classificado na modalidade intermediária de gravidade, pois ao contrario do artigo 9º não produz o enriquecimento do agente público, tendo como única causa o prejuízo aos cofres públicos, ou seja, uma lesão ao erário, causado pela ação ou omissão, dolosa ou culposa que ocasiona perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento “vender a preço de bananas” ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades de que trata a LIA.
Como bem define os verbos facilitar ou concorrer, permitir, doar, alienar, adquirir, conceder, negligenciar, entre outros que compõem os incisos I ao XV do referido artigo.
O artigo 11º qualifica aquele comportamento de menor gravidade, que não traz lesão financeira e tão pouco acréscimo patrimonial, o que não deixa de caracterizar a conduta como ato de improbidade uma vez que não é necessária a existência de lesão financeira ao erário, sendo o simples descumprimento de principio administrativo causa de ato de improbidade nos termos da LIA, que podem partir do pressuposto de uma lesão presumida ao interesse público.
Esta ultima espécie de ato de improbidade, envolvem as condutas que atentam contra os princípios da administração pública, que são a honestidade, imparcialidade e a legalidade, não sendo estes capazes de trazerem prejuízos ao erário, que nestes casos surgem quando o agente nega publicidade aos atos de ofício ou pratica ato visando fim proibido em lei ou ate mesmo impedi a licitude de concurso público.
5. ALGUNS PRINCÍPIOS QUE NORTEIAM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Trataremos primeiro do Principio da Especialidade, pelo qual cada pessoa jurídica de direito público, ocupa o cargo e/ou função a qual foi inserido, onde o patrimônio, os meios técnicos e o pessoal, só podem sem utilizados ou recrutados para o fim especifico de suas atribuições decorrentes do cargo ou função que ocupa.
Passaremos a tratar do Principio da Legalidade, o qual é visto pelo Direito Administrativo como o mais importante, uma vez que dele se originou vários outros, tais como: o Principio da finalidade, o Principio da Razoabilidade, o Principio da Isonomia e por fim o Principio da Proporcionalidade.
Hely Lopes Meirelles, fundamenta o principio da Legalidade em poucas palavras, no que tange a Administração Pública:
Hely Lopes Meirelles: “Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza”.
Sendo este o pilar dos atos praticados pela administração pública uma vez que estes não podem contrariar a lei ou seja, só podem ser praticados os atos regulados em lei, secundum legem.
Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo. 2010, p. 101: Assim, o principio da legalidade é da completa submissão da Administração, ás leis. Esta, deve tão-somente obedecê-las, cumpri-las, pô-las em prática. Daí que a atividade de todos seus agentes, desde o que lhe ocupa a cúspide, isto é, o Presidente da Republica, até o mais modesto dos servidores, só pode ser a de dóceis, reverentes, obsequiosos cumpridores das disposições gerais fixadas pelo Poder Legislativo, pois esta é a posição que lhes compete no Direito Brasileiro. (grifo nosso)
O Principio da Impessoalidade, vem para confirmar o caráter de imparcialidade do Estado como ente público, tratando os administrados sem discriminações, sejam estas benéficas ou detrimentosas, não sendo tolerado o favoritismo ou mesmo as perseguições, o que demonstra a objetividade no atendimento do interesse público, endo, por tanto o principio da impessoalidade o próprio reflexo do principio da igualdade ou isonomia.
O Princípio da Moralidade Administrativa na visão de Celso Antônio Bandeira de Mello, no livro Curso de Direito Administrativo, 2010, p.119.
De acordo com ele, a administração e seus agentes tem de atuar na conformidade de princípios éticos. Viola-lós implicará na violação ao próprio Direito, configurando ilicitude que assujeita a conduta viciada e a invalidação, porquanto tal principio assumiu foros de pauta jurídica, na conformidade do artigo 37 da Constituição. Compreende se em=m seu âmbito, como é evidente, os chamados princípios da lealdade e boa fé, tão oportunamente encarecidos pelo mestre espanhol Jesús Gonzales Perez, em monografia preciosa.
As normas Jurídicas e as normas morais estão relacionadas entre si, criando varias teorias, porem a que mais se destacou foi a teoria dos círculos secantes que esta diretamente ligado ao Principio da Moralidade, sendo por tanto a moralidade administrativa diferente da moral comum, exigindo o respeito aos padrões éticos, de boa-fé, decoro, lealdade, honestidade e probidade.
A divulgação oficial dos atos administrativos está presente no Principio da Publicidade, onde o livre acesso dos indivíduos a informação não condiz com condutas sigilosas ou atos secretas. Deste principio deriva o principio da transparência com o dever de prestar informações e o principio da divulgação oficial que exige a publicação do conteúdo dos atos praticados.
O Principio da Razoabilidade, esta diretamente ligado a moderação e racionalidade nos atos praticados pelo ente público, que devem sempre contar com o equilíbrio, a coerência e o bom senso daqueles que representão o Estado e em nome dele agem.
Principio da proporcionalidade, defende que todos os atos da administração devem ter a fossa necessária sendo proibido o exagero no exercício da função administrativa. O respeito á proporcionalidade vincula a Administração Pública e o Poder Legislativo.
O Principio da Responsabilidade, impõem ao Estado o dever de indenizar, quando este cometer atos ilícitos por ação ou omissão de seus agentes. Porem em casos de omissão o estado só responde se comprovada culpa ou dolo, teoria subjetiva. Já a responsabilidade por conduta comissiva é objetiva, sou seja não depende da comprovação de culpa ou dolo, deste.
6. Conclusão
A Lei 8.429/92 trata da Improbidade Administrativa, elencando quem são estes que respondem em nome do Estado em atos inregulares sejam este por ação ou omissão. Neste contesto classificamos e passamos a enterdem que são os agentes públicos, como se dividem e em que grau respondem.
Passamos a compreender que os detentores de cargos eletivos e os de cargos em confiança são classificados como agentes políticos e que em sua grande maioria não são submetidos as termos da Lei 8.429/92 ( Lei da Improbidade Administrativa), mas sim pela Lei 1.079/50, já sendo esta separação de jurisprudência legitimada por decisão do STF em julgamento da Reclamação Constitucional n. 2.138, quando da qualificação do agente político, nos ilícitos previstos e puníveis pela lei 1.079/50 e deve também a conduta estar descrita na lei 8.429/92.
Os artigos 9º, 10º e 11º da Lei 8.429/92 acaba por classificar os crimes da modalidade mais gravosa até a menos gravosa, com punições que vão desde a perda de bens e valores ilicitamente adquiridos até a perda de função pública, como também em alguns caso a proibição de contratar com o poder publico ou dele receber beneficio.
A prescrição nos casos dos agentes políticos detentores de mandato, cargo em comissão ou mesmo nos de função em confiança é de cinco (5) anos, sendo o decurso de tempo contado após a desvinculação com o ente público, a ação de ressarcimento ao erário é imprescritível.
O que podemos constatar ao fim deste trabalho é que esta longe se serem consagrados os princípios que norteiam a administração pública, porém estes ainda não tomaram formas relevantes para se sobreporem as ilicitudes praticadas pelos entes (agentes públicos) sejam estes de qualquer de suas sub divisões.
8. Referências
http://jus.com.br/artigos/33266/aplicacao-da-lei-de-improbidade-administrativa-aos-agentes-politicos#ixzz3PYBd2jwU, dia 22/01/2015 as 08:57 h.
Bibliografia Consultada
DINIZ, MARIA HELENA, Dicionário Jurídico Universitário. Ed. Saraiva. 2010
GASPARINI, DIOGENES. Direito Administrativo. Ed. Saraiva. 2011
LENZA, PEDRO. Direito Constitucional Esquematizado, Ed. Saraiva. 2009
MAZZA, ALEXANDRE. Manual de direito Administrativo, Ed. Saraiva. 2011
MARCELO, ALEXANDRINO e PAULO, VICENTE. Direito Administrativo Descomplicado. Ed. Método. 2008
MELLO, CELSO ANTÔNIO BANDEIRA. Curso de Direito Administrativo, Ed. Malheiros Editores. 2010
