O presente trabalho tem por objetivo estudar a função social dos tributos na satisfação dos interesses coletivos, bem como analisar brevemente os princípios constitucionais e institutos de Direito Tributário que contribuem para que seja garantida a justiça tributária. A discussão enseja a possibilidade de compreender melhor para que serve o tributo auxiliando o contribuinte a averiguar se, no plano fático, o produto da arrecadação está sendo corretamente empregado no bem estar social.
~~1. INTRODUÇÃO
O tributo é instituição característica da vida social, presente desde as primeiras coletividades humanas organizadas. Há uma forte suspeita de que as primeiras manifestações tributárias tenham ocorrido de modo voluntário, como uma forma de reconhecimento aos líderes tribais. Esta fase inicial, porém, foi rapidamente sucedida, sendo conferido ao tributo caráter compulsório: os indivíduos foram obrigados a dispor de parte de seus direitos de liberdade e propriedade com o intuito de gerar arrecadação. Assim, o Estado tomou para si a função de tributar, procedendo a cobrança, a fiscalização e a aplicação de sanções quando necessário.
Todavia, nem sempre foi dado correto manejo ao poder de tributar, tendo, seus detentores, incorrido em abusos e arbitrariedades atentatórias aos direitos individuais. Os apontamentos históricos relatam casos de sociedades que viveram períodos em que tudo era objeto de tributação. Também foram comuns casos em que os governos, justificando-se em sua situação precária, obrigavam o povo a sangrar com impostos.
Estas situações descritas foram extremamente recorrentes em toda a história da tributação, persistindo inclusive na atual conjectura tributária, em que pese as transformações ocorridas no desenvolvimento do instituto. Destarte, o tributo sempre provocou, e ainda provoca, um forte sentimento de rejeição social.
Atualmente, esse sentimento tem se intensificado bastante, pois os cidadãos são constrangidos a constantes elevações na carga tributária sem, contudo, poderem desfrutar da contrapartida dos valores pagos em forma de melhoria na prestação dos serviços públicos. Torna-se, então, legítima repulsa, fortalecida diariamente pelas notícias de mau uso e desvio do dinheiro público. Afinal, tudo isso tem levado o cidadão a questionar: para que serve, então, o tributo?
Diante da realidade tecida nestas breves palavras, o presente trabalho estudará a função social do tributo, como um relevante instrumento para a manutenção e desenvolvimento das coletividades.
O escopo é compreender o que vem a ser essa função social conferida ao tributo, quais são seus fundamentos no ordenamento jurídico pátrio e, especialmente, quais são os instrumentos utilizados pelo Direito Tributário para a sua concretização no plano fático.
Mister ressaltar que a discussão do tema em comento é de grande valor não somente no sentido de orientação aos operadores do Direito e aos administradores tributários. Igualmente, há forte repercussão sobre os cidadãos, pois, esclarece sobre o papel do tributo e informa como esse papel pode ser devidamente concretizado.
2. DESENVOLVIMENTO
2.1 O ESTADO E O PODER DE TRIBUTAR
De modo geral, os poderes estatais constituem uma decorrência da soberania, um dos elementos essenciais para a formação de um Estado. As relações de poder entre o Estado e os particulares sinalizam a posição de independência e supremacia daquele sobre estes.
Todavia, uma exegese mais moderna aponta que o poder não enseja exatamente uma relação de força do Estado sobre os indivíduos. A Administração Pública orienta-se pelos princípios da supremacia e indisponibilidade do interesse público, que privilegiam o bem comum em detrimento dos interesses individuais, razão pela qual justifica-se a privilegiada posição estatal.
A implicação direta disso é que, em certos momentos, alguns interesses particulares precisarão ser sacrificados em prol do bem estar social. Da soberania estatal aliada aos referidos princípios extrai-se a legitimidade do poder de tributar.
O poder de tributar é uma das formas pelas quais se manifesta o poder estatal. Se este deve direcionar-se ao bem estar social há que se aceitar a justiça de o particular possa sofrer certas restrições em seu direito de propriedade a fim de colaborar com a manutenção de sua coletividade. Trata-se, portanto, de poder-dever instrumental para a defesa do interesse público.
Nesse sentido, assegura com propriedade Eduardo Sabbag que “o poder de tributar é, em verdade, um poder de Direito, lastreado no consentimento dos cidadãos, destinatários da invasão patrimonial, tendente à percepção do tributo”.
No que tange à obtenção do bem coletivo, esta passa necessariamente pelos serviços públicos oferecidos pelo Estado à população. São aqui compreendidos a segurança pública, serviços de regulamentação, fiscalização, fomento, seguridade social básica, dentre outros. A satisfação de tais necessidades sociais obviamente gera custos, sendo imprescindível a arrecadação para obtenção de recursos com este intuito. Assim, Regina Helena Costa assevera que
A prestação de serviços públicos e a manutenção do patrimônio coletivo implicam elevados gastos, daí por que o Estado, como regra, não pode prescindir de exigir de seus administrados prestações de caráter compulsório qualificadas como tributos”.
Depreende-se que o poder de tributar é ferramenta para suprir os cofres públicos de recursos suficientes à manutenção dos serviços públicos, promovendo, assim a satisfação dos interesses coletivos, satisfação esta que caracteriza precipuamente a função do Estado.
2.2 A FUNÇÃO SOCIAL DO TRIBUTO
Uma vez configurada a essencialidade do poder de tributar para que possa ser efetivada a função estatal, urge enquadrar o tributo nesse contexto. Essa não é uma tarefa árdua, pois, se o poder de tributar se presta a atender às preocupações grupais, por consequência, o mesmo se dá com relação ao tributo. A função social do tributo confunde-se, portanto, com a própria função do Estado.
Um brilhante apontamento de Celso Antônio Bandeira de Mello sobre a aplicação do termo “função” no direito reforça esse entendimento. Afirma ele que “existe função quando alguém está investido no dever de satisfazer dadas finalidades em prol do interesse de outrem”.
Destarte, é possível afirmar que a função social do tributo é colaborar com o bem estar social; está fortemente ligada à ideia de justiça tributária e distributividade.
A função social do tributo fundamenta-se na Constituição Federal que, em seu artigo 3º determina que são objetivos da República Federativa do Brasil:
I – construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II – garantir o desenvolvimento nacional;
III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV – promover o bem de todos sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
Ora, somente a arrecadação e aplicação de recursos no bem de todos tem o condão de promover justiça social, no sentido de que todos, indistintamente colham os benefícios da vida em sociedade, dentre os quais, o maior deles é a solidariedade humana, que reduz as desigualdades. Ademais, mediante a correta aplicação das receitas públicas é possível promover o desenvolvimento nacional.
Essa compreensão conduz ao vislumbre de diversas nuances do instituto, possibilitando novos patamares de reflexões.
Visualiza-se com clareza que o tributo é meio de concretização da participação individual na realização do bem comum, ensejando o ideal da vida em sociedade que é a comunhão de esforços. Por um lado, o particular tem o dever de pagar o tributo; por outro, o Estado tem o dever de empregar o que arrecada em benefícios coletivos.
Outrossim, identifica-se facilmente, no âmbito do Direito Tributário, diversos princípios, dispositivos legais, institutos e interpretações cuja finalidade é garantir a correta aplicação da função social no mundo concreto. Assim, segue breve análise de tais institutos no intuito de possibilitar visão mais adequada sobre a abrangência e o funcionamento da função social do tributo na prática.
2.3 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS E FUNÇÃO SOCIAL DO TRIBUTO
Inicia-se a análise proposta pelo estudo dos princípios constitucionais e os aspectos de suas relações com a função social do tributo. Isso porque, segundo Regina Helena Costa “os princípios são normas fundantes de um sistema, tipificadas pelo forte conteúdo axiológico e pelo amplo alcance de seus efeitos, que cumprem o papel fundamental de orientar a interpretação e a aplicação de outras normas”. Noutras palavras, por constituírem a espécie normativa mais importante do ordenamento jurídico, os vetores principiológicos devem nortear a concretização da função social do tributo.
Os princípios, todavia, também possuem outra tarefa importantíssima: no Direito Tributário eles são limitações ao poder de tributar. As relações tributárias são marcadas por uma bipolaridade, oriunda da constante tensão entre a autoridade do Poder Público e a liberdade individual. Como restringem o poder de tributar os princípios são indispensáveis na coibição dos abusos promovidos em desfavor dos cidadãos, impedindo que a Administração Pública pratique atos atentatórios aos direitos individuais sob a justificativa de cumprimento da função social do tributo, que não deve ser considerada de forma absoluta. Afinal, em conformidade com o pensamento de Alexandre Mazza, nem mesmo a supremacia e a indisponibilidade do interesse público não são absolutas.
Inúmeros são os princípios limitadores do poder de tributar ligados ao cumprimento da função social do tributo, tais como: legalidade, anterioridade, isonomia, capacidade contributiva, vedação ao confisco, proporcionalidade, solidariedade, irretroatividade, dentre tantos outros. Todavia, não é possível que, nesta oportunidade, sejam todos estudados a fundo, de modo que somente aqueles mais intrinsecamente correlacionados com o objeto do presente artigo merecerão maior destaque.
2.3.1 Princípio da capacidade contributiva
O primeiro deles é o princípio da capacidade contributiva, que merecerá maior destaque entre todos para os misteres do estudo em comento. Presente na Carta Magna no artigo 145, § 1º, determina que os impostos, sempre que possível, terão caráter pessoal e serão graduados de acordo com a capacidade econômica do contribuinte.
Para Eduardo Sabbag o princípio da capacidade contributiva, profundamente ligado ao da igualdade, “longe de servir apenas para coibir discriminações arbitrárias, abre-se para a consecução de um efetivo ideal de justiça para o Direito Tributário”.
O princípio em comento determina que deverão contribuir com o mesmo quantum os contribuintes dotados de igual capacidade de pagar, da mesma forma que os contribuintes que possuam capacidade desigual deverão contribuir com parcelas desiguais. O objetivo é diminuir a desigualdade de renda existente entre as classes sociais.
A aplicação da capacidade contributiva é imprescindível para o cumprimento da função social do tributo e para a justiça tributária, que somente ocorrerá quando a participação individual for equitativa. Para tal, o princípio protege o chamado “mínimo existencial”, definido como a quantia mínima de recursos necessária para a manutenção da vida do indivíduo e de sua família, nos parâmetros da dignidade da pessoa humana.
Sacha Calmon traz interessante esclarecimento do qual colhe-se o seguinte trecho a título de considerações finais sobre este princípio:
“Ao dar poderes ao Fisco para investigar as pessoas e seus negócios, a Constituição optou pela verdade real, por isso que o princípio da capacidade contributiva rejeita as técnicas básicas de presunção, em razão mesmo de sua essência, fulcrada nas ideias de justiça e verdade”. (Página 96)
O trecho supra deixa transparecer o valor do princípio da capacidade contributiva no exercício da função social do tributo.
2.3.2 Outros princípios
O princípio da capacidade contributiva comumente aparece ligado ao princípio da vedação ao confisco (art. 150, IV CF). É possível afirmar que ambos defendem o particular nas relações tributárias, mas em situações diametralmente opostas. Enquanto a capacidade contributiva preocupa-se com o mínimo vital que não poderá ser objeto de exação tributária, a vedação ao confisco impede a tributação de valores exacerbados, de modo que sejam afetadas seriamente as atividades do particular, como se determinasse a existência de um “teto tributário” o qual o Estado não pode ultrapassar.
Todavia, não é fácil definir no caso concreto o que caracteriza o mínimo vital e, nem mesmo em que ponto a tributação passa a ter caráter confiscatório. Para tal, se faz necessário o uso do princípio da proporcionalidade.
Nesta trilha, Sabbag aponta que a proporcionalidade deve orientar o aplicador da norma jurídica embasado em três pressupostos:
“primeiro, a adequação que consiste no equilíbrio entre o meio empregado na atuação estatal e o fim a ser atingido; segundo, a exigibilidade, devendo o meio escolhido ser o menos gravoso aos contribuintes; por fim, a proporcionalidade em sentido estrito, uma vez que o ato só é proporcional quando as vantagens a serem conquistadas superaram as desvantagens”.
Há que se falar também na solidariedade social, que foi devidamente institucionalizada, não constituindo apenas uma ideia e sim um princípio positivado no artigo 3°, I da Constituição Federal, mencionando anteriormente.
Afirma o eminente Hugo de Brito Machado que
“O princípio da solidariedade constitui fundamento para a atuação do Estado, que há de promover a solidariedade social. E, para tanto, pode mesmo utilizar a tributação como mecanismo para a redistribuição de renda.”
Ressalta, contudo, o jurista, que, na aplicação deste princípio, é inadmissível a inobservância do princípio da legalidade (art. 150, I CF), devendo ser considerados sempre conjuntamente. No controle do poder de tributar, legalidade e anterioridade possuem o indispensável papel da proteção dos interesses individuais. O Estado não pode avançar os contornos da liberdade do particular além do estritamente necessário sob o pretexto de cumprir a função social e promover a solidariedade; é preciso que ele observe os limites da lei. Ensina Alexandre Mazza que “a função administrativa é exercida em caráter infralegal, com absoluta submissão à lei”.
2.4 EFETIVAÇÃO DA FUNÇÃO SOCIAL DO TRIBUTO
Além dos princípios constitucionais, vários outros aspectos do Direito Tributário garantem a efetivação da função social do tributo no plano fático.
Conforme o artigo 3º do Código Tributário Nacional o tributo é uma prestação pecuniária compulsória. O próprio caráter da compulsoriedade de que ele se reveste contribui para garantir que seja efetivada sua função social. Estarem todos, indistintamente, obrigados a pagar o tributo desde que tenha ocorrido o fato gerador é determinante para que seja promovida a justiça tributária. Se apenas aqueles que quisessem pagar tributos o fizessem, obviamente que estes seriam um número quase que inexpressivo, sendo sobrecarregados com o encargo de arcar com os custos de serviços públicos para toda a coletividade. Enquanto isso, outros que não apresentassem animus contributivo e, ainda assim, continuassem a gozar desses serviços estariam sendo injustiçadamente privilegiados.
Despontam ainda como institutos essenciais para a análise em questão a progressividade, extrafiscalidade e seletividade dos impostos. Tais institutos apresentam-se como critérios de concretização do postulado da capacidade contributiva. Na lição de Roque Carrazza em virtude da progressividade é que os tributos conseguem atender ao princípio da capacidade contributiva.
Ensina Eduardo Sabbag que a progressividade constitui técnica de incidência de alíquotas variadas, que aumentam na proporção em que é majorada a base de cálculo. Apresenta-se mediante duas modalidades: fiscal, cuja progressão se dá em razão do aumento nos rendimentos do contribuinte; e extrafiscal, que extravasa os contornos da função arrecadatória prestando-se à modulação de condutas na preservação do interesse coletivo. O imposto de progressividade fiscal no atual ordenamento jurídico é IR (art. 153, III CF c/c art. 153 § 2º, I CF) e, na lista da extrafiscalidade figuram o ITR (art. 150, VI CF c/c art. 150 § 4º, I CF) e o IPTU (art. 156, I CF c/c art. 156 § 1º, I CF) e, implicitamente na Emenda Constitucional nº 42/2003 o IPVA.
Importante ressaltar que a extrafiscalidade é incompatível com o princípio da capacidade contributiva. Explica Sacha Calmon Coêlho:
“Exemplificamos com o ITR e o IPTU progressivos; o primeiro para desestimular o latifúndio, o ausentismo e a improdutividade rural, e o segundo para coibir a especulação imobiliária urbana e a disfunção social da propriedade nas cidades. Sem a exacerbação da tributação na haveria como praticar a extrafiscalidade, que se caracteriza justamente pelo uso e manejo dos tributos, com a finalidade de atingir alvos diferentes da simples arrecadação de dinheiro. Nestes casos, a consideração da capacidade contributiva, que não está em causa, evidentemente, é demasia”. (Página 89)
A seletividade também e uma nítida forma de extrafiscalidade na tributação, aplicável, por sua vez, aos impostos indiretos, como no caso do ICMS (art. 155, II CF c/c art. 155, § 2º, III CF) e do IPI (art. 153, IV CF c/c art. 153, § 3º, I CF). A regra da seletividade se dá em função da essencialidade das mercadorias, produtos e serviços. Para que os produtos mais essências possam chegar ao consumidor final por um preço mais acessível, o gravame tributário incidente sobre eles será necessariamente menor, promovendo assim a satisfação das necessidades básicas da coletividade e, consequentemente, a função social do tributo.
Observa-se, pois que progressividade, extrafiscalidade e seletividade possuem um objetivo em comum, que é a redução das desigualdades sociais.
Por fim, imperioso trazer à baila a contribuição da Administração Tributária que, nas sábias palavras de Eduardo Sabbag “é fundamental para a consecução do fim a que visa o poder público em seu mister tributacional”.
A Administração Tributária consiste em um conjunto de ações e atividades integradas e complementares entre si no intuito de garantir que a sociedade cumpra a legislação tributária. Dentre essas atividades está a fiscalização voltada para a arrecadação tributária.
Em que pese a ação fiscal não seja vista com bons olhos pelos contribuintes, em verdade, ela visa o bem público e a preservação dos direitos dos administrados, desde que devidamente orientada pelos princípios constitucionais. Através da fiscalização o Estado pode identificar o descumprimento das obrigações tributárias e, a partir daí, promover a punição dos comportamentos indesejados, de modo que seja garantida a isonomia tributária (todos os indivíduos estão igualmente sujeitos a exação de tributos para a promoção do bem coletivo). Nesse sentido, insta enaltecer que a Administração Tributária deve estar fortemente norteada pelo princípio da proporcionalidade/adequação para que não incorra e abusos.
Decorre das ações da Administração Tributária o Direito Penal Tributário que se traduz as medidas mais drásticas na proteção da função social do tributo, uma vez que as sanções já não se encaixam no campo da profilaxia, buscando contornar situações em que já ocorreu a inobservância da justiça tributária.
Não restam dúvidas de que outros institutos e princípios do Direito Tributário contribuem para a efetivação da função social do tributo, como as imunidades tributárias que representam limitações ao poder de tributar; as isenções que, como outras técnicas de exoneração estimulam o desenvolvimento econômico, e assim por diante. Afinal, o Direito Tributário tem como finalidade regulamentar o poder de tributar garantindo a efetividade da justiça tributária.
3. CONCLUSÃO
Findo este trabalho, percebe-se que as considerações tecidas em muito contribuem para o esclarecimento da função social do tributo e como se dá sua efetivação no mundo concreto.
Por todo o exposto, nota-se que, em que pese a rejeição social de que é alvo o tributo, este é indispensável na manutenção do bem estar coletivo; isto é, o fundamento da tributação é de caráter nobilíssimo. Desta feita, o problema da rejeição parece residir muito mais na forma como o tributo é manejado, e não na sua instituição. Acredita-se que o Estado tende a tributar além daquilo que é realmente necessário ao custeio de suas atividades, bem como não se atenta da forma como deveria para os princípios constitucionais que limitam seu poder de tributar, incorrendo em abusos.
Outrossim, não há como não citar o problema da corrupção, do desvio das verbas públicas, uma realidade presente em nosso país que deixa indignados os contribuintes, diga-se de passagem, com absoluta razão.
É possível afirmar que, para que haja um resgate da função social do tributo e sua efetivação, necessário se faz o concurso do Poder Público e dos indivíduos.
Aos governantes cabe o papel de empregar os recursos da arrecadação no bem comum e não em benefício próprio, visto que é essa atitude que acarreta a rejeição do indivíduo à tributação e, por decorrência, a prática de condutas que visam burlar a legislação tributária, especialmente a sonegação.
Ademais, é imprescindível que a Administração Tributária busque otimizar suas ações e tornar-se mais eficiente, reduzindo os custos operacionais de seus serviços de modo a proporcionar o tão necessário alívio da pressão tributária sobre os contribuintes, que vem atingindo níveis críticos.
Aos particulares, ressalta-se a importância de reconhecer o tributo como um direito individual, buscando, assim, participar de fato da Administração Tributária, fiscalizando o papel do Estado e utilizando-se dos princípios e institutos aqui estudados na defesa de seus interesses ante os abusos estatais. Isso certamente contribuirá para uma diminuição da rejeição ao tributo, promovendo a formação de uma consciência fiscal, indispensável para que o contribuinte possa atuar de forma mais direta na garantia de seus interesses frente à Administração Pública.
