RESUMO
O presente trabalho tem como objetivo analisar as diversas políticas e regimes jurídicos que nortearam a indústria de petróleo e gás natural no território brasileiro. O estudo abrange o instituto jurídico que vigorava na Constituição da República de 1891, passando para o sistema de governo nacionalista do Presidente Vargas, até o regime regulador, neoliberal e neodesenvolvimentista. Este último iniciou na década de 1990 e permanece até o governo da Presidenta Dilma (2016). O tema será desenvolvido com a finalidade de discriminar os longos anos de exploração, pesquisa, refino e transporte marítimo realizadas em caráter de monopólio público, que permitiram ao Estado Brasileiro, através da Petrobras S/A, desenvolver amplas tecnologias no setor e processar intensas informações sobre as reservas de petróleo existentes no território nacional, culminando com a descoberta de extensas jazidas petrolíferas na camada do Pré-Sal (2006) e de outras áreas estratégicas.
O tema foi desenvolvido principalmente com a análise das doutrinas mais valorizadas, da jurisprudência mais consolidada, da Constituição Federal do país e, das leis federais que incidem sobre o setor petrolífero. Estas normas propiciaram a exploração de petróleo e gás natural mediante regimes diferenciados.
Palavras-chave: 1. PETRÓLEO 2. INTERVENÇÃO ESTATAL 3.REGULAÇÃO 4. REGIMES DE EXPLORAÇÃO 5.PRÉ-SAL
ABSTRACT
The aim of this study is to analyze various policies and law structures that guide the oil and natural gas industry in Brazil. This study covers the legal institution that existed in 1891 the Republic Constitution, moving to the nationalist government system of president Vargas; until regulatory regime, neoliberal and neodesenvolvimentista that began in 1990 which remaining until government of president Dilma (2015).
The theme developed in order to describe the long time of exploration, research, refining and shipping held in public monopoly character, which allowed the Brazilian State, develop robust technologies in the industry and intensive information process about existing oil reserves in Brazil. This process culminated in discovery of vast oil deposits in the pre-salt field (2006) as well as in other strategic areas.
The theme developed mainly in the analysis of the most valued doctrines and more established Jurisprudence, following the precepts of constitutional and federal laws pertaining to the subject, which allowed exploration of oil and natural gas in Brazil by different regimes
Keywords: 1. OIL 2. ECONOMIC INTERVENTIONISM 3. REGULATION 4. OPERATING PROCEDURES 5. PRE-SALT
Rosa, Daniel Alves da Silva. Regimes de exploração e produção de petróleo e gás natural no Brasil: do Estado nacionalista ao estado regulador. Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à Faculdade de Direito de Ribeirão Preto da Universidade de São Paulo como requisito para obtenção do grau de bacharel em Direito
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO.. 11
1. REGIMES POLÍTICOS.. 13
1.1 A soberania nacional sobre os recursos naturais. 13
1.2O papel do petróleo no desenvolvimento da indústria brasileira. 17
1.3 Revolução de 1930 e intervenção estatal 18
1.3.1 Organização administrativa federal 19
1.3.2 Regime constitucional da Constituição de 1934. 20
1.3.3 Da arguição de inconstitucionalidade do Código de Minas de 1934. 23
1.3.4 Atuação de companhias Internacionais no comércio petrolífero. 26
1.4 Estado Novo (1937-1945) e governo Dutra (1945). 28
2. DA CRIAÇÃO DA PETROBRAS E DA AFIRMAÇÃO DO MONOPÓLIO ESTATAL NO SETOR PETROLEO 30
2.1 Da campanha nacionalista “O petróleo é Nosso!”. 32
2.2 Da afirmação da Petrobras S.A.. 35
2.3 Plano de Metas e consolidação das forças produtivas no país. 36
3.MEIO SÉCULO DE CONSOLIDAÇÃO E EXPANSÃO DO ESTADO REGULADOR E NEODESENVOLVIMENTISTA. 40
3.1 Atuação e delimitação do termo “Estado Regulador”. 41
3.2 Políticas neoliberalistas. 44
4.DOS REGIMES DE EXPLORAÇÃO E PRODUÇÃO DE PETRÓLEO E GAS NATURAL NO BRASIL 47
4.1 Do monopólio estatal sobre E&P.. 47
4.2 Análise de caso envolvendo a Petrobrás S.A. e a Refinaria de Petróleo Ipiranga e Manguinhos 49
4.3 Dos contratos de E&P.. 51
4.4 Contrato petrolífero de Concessão. 52
4.5Do marco jurídico do Pré-Sal e do Contrato Petrolífero de Partilha. 54
4.5.1 Do contrato de Partilha de Produção. 55
CONCLUSÃO.. 58
LEVANTAMENTO BILIOGRÁFICO.. 61
INTRODUÇÃO
Desde o início da exploração das jazidas de petróleo e gás natural existentes no território brasileiro, diversas foram as políticas nacionais que nortearam os regimes jurídicos de exploração de tais jazidas. Do Estado nacionalista do Presidente Getúlio Vargas (BERCOVICI, 2009, p.148) até o atual regime regulador da Presidente Dilma (2015), iniciado com o ex-presidente Fernando Henrique Cardoso (FIORILLO, 2009), intensas mudanças políticas revelaram uma grande evolução das condições políticas, econômicas e sociais do Brasil que permitiram a eclosão de um novo marco regulatório no setor petrolífero.
Desta forma, desde sua criação em 1953 (Lei nº 2004 de 03 de outubro de 1953) e início de suas atividades em 1954, os longos anos de exploração, pesquisa, refino e transporte marítimo realizadas em caráter de monopólio permitiram à Petrobras S/A desenvolver amplas tecnologias no setor e processar intensas informações sobre as reservas de petróleo existentes no território nacional. Com a descoberta do campo do Pré-Sal em 2006 e outras áreas estratégicas (ARAGÃO, 2013), o modelo vigente de concessão foi posto em dúvida já que a província petrolífera do Pré-Sal poderá alcançar 50 bilhões de barris, tendo assim inúmeras repercussões sobre a economia e sociedade brasileira (PAULA, 2013, p. 11).
No dia 11 de agosto de 2016 a Petrobras S.A (PETROBRAS, 2016) publicou fato relevante em seu site oficial informando que sua produção total de petróleo e gás natural em julho de 2016 fora de 2,89 milhões de barris de óleo (boed) equivalente por dia, mantendo o mesmo ritmo do mês anterior, qual seja, 2,90 milhões de boed. Assim, como exposto em seu sítio eletrônico de comunicação com investidores e sociedade, a produção de petróleo realizada operacionalmente pela Petrobras com parcela própria e de seus parceiros, no mês de julho, na camada pré-sal, foi um recorde mensal, pois atingiu a média de 1,06 milhão bpd, ultrapassando, em caráter primário, a marca mensal de 1 milhão bpd. Por oportuno, em 20 de julho de 2016 alcançou-se um recorde diário, com a produção de 1,11 milhão de barris.
Tais fatos relevantes demonstram o novo paradigma que permitiu a exploração de petróleo e gás natural mediante regimes diferenciados. O doutrinador Gilberto Bercovici expõe na epígrafe do seu livro Direito Econômico do Petróleo e dos Recursos Minerais uma síntese que reflete o espírito que norteou politicamente a intervenção estatal no setor petrolífero, no início da exploração e produção de petróleo no Brasil: “Já o disse e repito solenemente, que quem entrega o seu petróleo aliena a sua própria independência” (BERCOVICI, 2009, p. 9).
Esta citação foi extraída pelo doutrinador de um discurso do ex-presidente Getúlio Vargas, que foi notório propulsor do arcabouço político, econômico e jurídico dos regimes jurídico-constitucionais dos recursos minerais e do petróleo brasileiro. Como observou, ainda, a afirmação da soberania nacional brasileira esteve historicamente vinculada ao controle estatal sobre os recursos minerais e do petróleo, desde os tempos da colonização portuguesa (BERCOVICI, 2009, p. 9)..
Logo, como dispôs Elias Bedran sobre o arcabouço legislativo sobre mineração: “analisar as leis protetoras da mineração é o mesmo que compendiar e dissecar a própria história econômica dum país” (BEDRAN, 1957, p.9).
Com a descoberta de imensas reservas petrolíferas com risco baixíssimo de exploração na camada geológica de sal, as licitações que versavam sobre os blocos de exploração contidos no campo do pré-sal foram suspensas e foram iniciados planejamentos estratégicos de estudos em vista da formulação de um novo marco regulatório-contratual, conforme leciona (ARAGÃO, 2013). Assim, o tema proposto promove o estudo do papel do Estado na promoção do desenvolvimento e das transformações ocorridas no setor petrolífero ao longo das últimas décadas.
Portanto, diante de tal panorama, o Governo Federal brasileiro propôs um novo marco regulatório para as indústrias de Exploração e Produção (E&P) de petróleo, em 31 de agosto de 2009. Tais marcos regulatórios incidem sobre a E&P dos campos descobertos no Pré-Sal bem como nas áreas consideradas estratégicas (ARAGÃO, 2013).
1. REGIMES POLÍTICOS
1.1 A soberania nacional sobre os recursos naturais
A descoberta do campo do Pré-Sal (2006) e de outras áreas estratégicas ocasionou eclosões de diversos estudos políticos, econômicos e jurídicos sobre os regimes de exploração de tais recursos naturais (PEREZ, 2009, p. 01, tradução nossa). Em termos jurídicos, a descoberta da província petrolífera do Pré-Sal fomentou um processo de reforma do marco regulatório incidente sobre as atividades petrolíferas (PAULA, 2013, p. 11).
O histórico de intervenção estatal no setor petrolífero representou as diversas conquistas e problemáticas enfrentadas pelo Estado Nacional Brasileiro no anseio pela superação do subdesenvolvimento (PAULA, 2013, p. 12). Desde a década de 1950 o conceito de soberania permanente sobre os recursos naturais é utilizado no âmbito internacional, especialmente pelos países em desenvolvimento, como um parâmetro legal que possui como escopo a promoção e proteção das soberanias econômicas dos Estados produtores em virtude dos direitos contratuais ou dos direitos de propriedade requeridos por outros Estados ou companhias estrangeiras (BERCOVICI, 2013, p. 43).
Tal tema, leciona Bercovici, correlacionado às controvérsias existentes quanto à expropriação de propriedade estrangeira e eventual compensação e, do regime do investimento estrangeiro, confluíram para que as discussões estivessem no cerne das disputas entre países centrais e países periféricos. Neste intuito, a soberania permanente sobre os recursos naturais retrata-se como um instrumento manejado em várias crises internacionais, desde a primogênita nacionalização das empresas de exploração de petróleo Mexicanas no ano de 1938, transitando via nacionalização do petróleo no Irã (1951-1953), do Canal de Sues, pelo Egito (1956), da indústria do cobre no Chile (1972), entre diversas outras (BERCOVICI, 2013, p. 43).
Neste contexto de conflitos entre os países detentores de recursos naturais e companhias internacionais de exploração e produção destes recursos, em notoriedade as do setor petrolífero (FERNANDES, 2013, p. 14), várias instancias das Organização das Nações Unidas (ONU) discutiram pautas referentes à soberania permanente dos Estados sobre os recursos naturais. À época inicial supracitada, contrapunha-se países centrais com países periféricos, estes, os quais possuíam apoio do então bloco socialista (BERCONIVI 2013, p. 43).
A contínua cobrança dos países periféricos no âmbito político internacional sobre o tema levou à vitoriosa aprovação da Resolução da Assembleia Geral das Nações Unidas de 1803 (XVII), de 14 de dezembro de 1962. Esta resolução dispôs sobre a soberania permanente dos Estados sobre os recursos naturais e foi aprovada por 87 votos contra 2 (França e África do Sul) e obteve 12 abstenções, conforme leciona Mughraby (BERCOVICI, 2013, p.43 apud MUGHRABY, 1966, p. 90-93)[1].
In verbis, a Resolução da Assembleia Geral das Nações Unidas de 1803 (XVII) dispõe sobre a soberania dos Estados sobre suas riquezas e recursos naturais, em síntese:
Resolução 1803 (XVII) da Assembleia Geral, de 14 de dezembro de 1962, sobre a “Soberania Permanente sobre os Recursos Naturais”.
[...]
Tendo presente o disposto em sua resolução 1314 (XIII) de 12 de dezembro de 1958, pela qual criou a Comissão de Soberania Permanente Sobre os Recursos Naturais para que esta realizasse um estudo completo da situação da soberania permanente sobre recursos e riquezas naturais como elemento básico do direito da livre determinação, reformulando recomendações se for o caso, também resolveu estudar profundamente a questão sobre a soberania permanente dos povos e das nações sobre suas riquezas e recursos naturais, levando-se em conta os direitos e deveres dos Estados em virtude do direito internacional e a importância de fomentar a cooperação internacional no desenvolvimento econômico dos países em vias de desenvolvimento,
[...]
Considerando que qualquer medida tomada a este respeito dever-se-á basear no reconhecimento do direito inalienável de todos os Estados a dispor livremente das suas riquezas e recursos naturais em conformidade com os respectivos interesses nacionais, e no respeito da independência econômica dos Estados.
[...]
1. O direito dos povos e das nações à soberania permanente sobre as suas riquezas e recursos naturais deverá ser exercido no interesse do respectivo desenvolvimento nacional e do bem-estar do povo do Estado em causa.
2. A exploração, desenvolvimento e disposição de tais recursos, bem como a importação dos capitais estrangeiros necessários para tais fins, deverão estar de acordo com as regras e condições que os povos e nações livremente considerem necessárias ou desejáveis relativamente à autorização, restrição ou proibição de tais atividades.
[...]
5. O exercício livre e proveitoso da soberania dos povos e das nações sobre os seus recursos naturais deverá ser fomentado pelo respeito mútuo entre Estados com base na respectiva igualdade soberana. (RESOLUÇÃO DA ASSEMBLEIA GERAL DAS NAÇÕES UNIDAS DE 1803, 1962, grifo nosso).
Neste sentido, tal resolução foi aprovada para tratar do reconhecimento do direito inalienável de todos os Estados a dispor livremente das suas riquezas e recursos naturais, como exposto no item “2” da Resolução acima exposta. Tinha-se a finalidade de se reconhecer a relevância dos requerimentos daquelas nações que estavam sendo prejudicadas pelos compromissos firmados anteriormente com as empresas petrolíferas, cujas vantagens desproporcionais eram claramente a favor das empresas petrolíferas e em detrimento dos países hospedeiros periféricos (FERNANDES, 2013, p. 14).
Destaca-se que outras resoluções foram criadas posteriormente para tratar da questão. Segundo leciona Antônio Trindade (2003, p. 382-384, apud FERNANDES, 2013, p. 14)[2] houve reafirmação do direito à inalienação pelos Estados da soberania permanente sobre os recursos naturais na Resolução das Nações Unidas de 17 de dezembro de 1973, ainda, a Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento- UNCTAD (United Nations Conference on Trade and Development, tradução nossa), que em resolução de 1972 dispôs a reafirmação ao direito soberano de todos os países a disporem sem restrição de seus recursos naturais em prol do desenvolvimento nacional.
Assim, verifica-se que sobre o setor petrolífero incidem com primazia a soberania do Estado proprietário. Como pontua Paula, a soberania possui forte influência na política deste setor, já que os hidrocarbonetos são recursos naturais exauríveis e cuja essencialidade para a sociedade contemporânea é primordial para enorme parte da cadeia produtiva. Por ser um recurso mineral não renovável seu uso deve ser feito de maneira “racional e com vistas à preservação dos estoques disponíveis em uma perspectiva de logo prazo” (PAULA, 2013, p. 69). Destaca-se também que os derivados de petróleo e o petróleo em si não possuem “substitutos perfeitos” diretos na cadeia produtiva em que se inserem, ocasionando enorme limitação da mudança destes insumos por outros.
Por oportuno, insere-se ainda o petróleo na perspectiva bélica entre nações e grupos internacionais, pois é fonte energética estratégica em momentos de conflitos bélicos, conforme leciona Paula (2013). Durante a Segunda Guerra Mundial (1939- 1945) a titularidade de reservas petrolíferas foi determinante para os países conflitantes em suas estratégias econômicas e militares, determinando o andamento do conflito bélico. Aquelas nações que se sobrepujavam na titularidade deste recurso energético conseguiram ter maior mobilidade pelos terrenos conquistados, tanto para as tropas quanto para a realização do transporte de navios e aviões.
Desta forma, as altas reservas dos Estados Unidos da América (EUA) e da extinta União Soviética (URSS) possibilitaram que os aliados obtivessem ampla celeridade no sucesso do conflito bélico, através do abastecimento propiciado pela propriedade dos derivados do petróleo. Todavia, a escassez deste recurso natural levou os países que compunham o Eixo, como Japão e Alemanha a enfrentarem notórias dificuldades, ante à necessidade de importação de óleo (TORRES FILHO, 2004, apud ROSS, 2013)[3].
Atualmente, constata-se a permanência das reservas dos derivados de petróleo como componente estratégico e primordial para a estabilidade do progresso de vida atuais, posto que tal recurso energético é basilar para enorme parte da cadeia produtiva e, conforme expõe Paula, Yergin qualifica a atual civilização como a “Era dos Hidrocarbonetos” (PAULA, 2013, p. 69, apud YERGIN, 1990).
Desta sorte, fundamentados naquelas resoluções que dispunham sobre a soberania permanente sobre os recursos naturais e no proveito das conferências da UNCTAD, informa Bercovici (2011, p. 45) que:
Os países subdesenvolvidos se articularam na proposta de instituição de uma Nova Ordem Econômica Internacional (NIEO- New International Economic Order). O boicote da OPEP (Organização dos Países Exportadores de Petróleo) e a crise do petróleo, bem como novas nacionalizações (como as do petróleo da Líbia, em 1971 e 1973, e da Venezuela, em 1976), vão dar força aos países subdesenvolvidos na discussão sobre a necessidade de novos parâmetros para as relações econômicas internacionais, aprovando, em 1º de maio de 1974, a Resolução nº 3201 (S-VI), intitulada Declaração sobre o Estabelecimento de uma Nova Ordem Econômica Internacional, além do Programa de Ação para o Estabelecimento de uma Nova Ordem Econômica Internacional, sob o formato da Resolução nº 3202 (S-VI). A Declaração determina que a nova ordem econômica internacional deve ser fundada, entre outros, no respeito à plena soberania de cada Estado sobre os seus recursos naturais e todas as atividades econômicas (artigo 4, ‘e’)
No mesmo contexto houve a realização de uma proposta de Carta da ONU pelo Estado do México, sobre os Direitos e Deveres Econômicos dos Estados. A proposta foi aprovada (Resolução nº 3281- XXIX, de 12 de dezembro de 1974) e nela se previu que os Estados possuem direito de regular o capital estrangeiro e a garantia da auto-organização de associações de países que produzem petróleo, como a OPEP, bem como o direito de desenvolvimento tecnológico e científico, entre outras medidas (BERCOVICI, 2011).
Assim, apesar de tais sucessos no contexto internacional, tal soberania sobre os recursos naturais como um dos fundamentos do direito econômico internacional está sendo contestada desde a década de 1970, em vista da crescente preponderância dos conceitos e teorias políticas neoliberais de privatizações e de “ajuste fiscal ortodoxo”, e ainda em virtude da imposição de um novo panorama mercantil da lex mercatoria em substituição da então Nova Ordem Econômica Internacional (BERCOVICI, 2011, p. 47).
1.2 O papel do petróleo no desenvolvimento da indústria brasileira
A exploração de recursos minerais nos territórios da nação brasileira iniciou-se no período colonial português e a legislação lusitana estava regida nas Ordenações Filipinas. As minas eram de titularidade e propriedade da Coroa Portuguesa e a legislação portuguesa era a mantenedora do sistema dominial de propriedade do subsolo, distinta da propriedade do solo (BERCOVICI, 2011). Já a história de exploração petrolífera no Brasil começou ainda no Segundo Reinado, por volta de 1964, período no qual iniciou-se os estudos acerca da probabilidade de existência de petróleo em território Brasileiro (GALVÃO, 2013, p. 190).
Durante supracitado período histórico, a definição de propriedade e do direito de exploração e produção petrolífera estava sendo regida pela legislação portuguesa, no regime de dominialidade estatal sobre as minas e jazidas (COSTA, 2009, apud GALVÃO, 2013, p. 190) . Todavia, as primeiras concessões referiam-se à exploração de minérios e apenas em minoritários casos à exploração de petróleo (GALVÃO, 2013, p. 190)..
Cumpre reduzir o estudo e enfatizar as mudanças no cenário que ocorreriam a partir da Revolução de 1930 no Brasil, posto que o petróleo ainda não ostentava ser um problema nacional à época, conforme leciona COHN (1968)[4].
.
1.3 Revolução de 1930 e intervenção estatal
Não é uníssono entre os historiadores econômicos a política deliberada no Estado Brasileiro a partir de 1930, todavia, tal política foi a de crescimento econômico através do mercado interno, especialmente por meio do processo de industrialização. Tais parâmetros significaram uma ruptura na política econômica da preservação do setor cafeeiro para a manutenção dos patamares de renda na economia, ocorrendo um favorecimento à “internalização dos centros de decisão econômica e o processo de industrialização” (FURTADO, 2007, p.263-265 apud BERCOVICI, 2011, p. 90)[5].
Alguns teóricos como Carlos Manuel Peláez se dedicaram na desconstrução da narrativa interpretada por Celso Furtado e enfatizarão que, em 1930, já havia no país um setor industrial. Além disto, defendendo que houve continuidade entre a política econômica brasileira antes e depois de 1930, em virtude da manutenção da “ortodoxia econômica” (BERCOVICI, 2011, p. 91).
As análises dos defensores da ortodoxia econômica apontavam que, significativamente, os discursos das autoridades à época eram continuamente a favor da manutenção da estabilidade econômica e não analisavam o sentido e atuação efetiva do aparato estatal. A busca pela emancipação econômica brasileira foi justamente o motor sustentador do nacionalismo econômico e possuía como ponto central o controle Estatal sobre os recursos naturais de forma a beneficiar a econômica nacional (BERCOVICI, 2011, p. 91).
O Brasil tinha uma posição exportadora de matérias-primas, o que deixava o Estado vulnerável às oscilações inerentes ao mercado internacional. Tal posição deixou de ser vista como positiva. Neste momento histórico, o Estado brasileiro foi estruturado e lapidado para a ocorrência de transformações estruturais necessárias para a promoção de uma solução para o modelo exportador de matérias-primas vigente, e, realizou-se um processo econômico de diversificação da economia através de processos de industrialização (BERCOVICI, 2011, p. 91).
1.3.1 Organização administrativa federal
Quanto à organização administrativa estatal, a preocupação do exercício da soberania Estatal sobre o controle dos recursos minerais do país resultou na reestruturação do Ministério da Agricultura, promovida por Juarez Távora, nos anos de 1933. Criou-se a “Diretoria Geral de Pesquisas Científicas, através do Decreto nº 22.338, de 11 de janeiro de 1933, que incluiu o Serviço Geológico, substituída pela Diretoria de Produção Mineral, através do Decreto nº 23.016, de 28 de junho de 1933” que culminou posteriormente em sua transformação no Departamento Nacional de Produção Mineral-DNPM, conforme cita Bercovici (2011, p.92)
No bojo ainda do governo provisório instituído na Revolução de 1930 estiveram uma série de produções legislativas no setor, como o Decreto nº 20.223, de 17 de julho de 1931; Decreto nº 20.799, de 16 de dezembro de 1931 e o Decreto nº 23.266, de 24 de outubro de 1933, este, que promoveu a suspensão daqueles atos que conduzissem a alienação ou oneração de jazidas minerais. Neste ponto, tal política do Estado Brasileiro buscava efetivar e viabilizar o desenvolvimento pelo aproveitamento energético das riquezas do subsolo (BERCOVICI, 2011)..
Assim, o governo de Getúlio Vargas adotou como missão governamental diversificar a base industrial abstendo-se da centralidade do caráter agroexportador, que se pautava pela exportação de matérias-primas (GALVÃO, 2013, p. 192). Conforme leciona ainda este autor, na esteira do que orientavam economistas “cepalinos” (Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe- CEPAL), esta seria o remédio adequado para a superação do problema de “deterioração dos termos de troca dos produtos primários e para livrar a América Latina da sua condição de subdesenvolvimento” (GALVÃO, 2013, p. 192).
1.3.2Regime constitucional da Constituição de 1934
Numa perspectiva constitucional, a Carta Magna de 1934 estabeleceu o que Juarez Távora chamou de “reação esboçada contra o estado de coisas encontrado pelo governo revolucionário de 1930” (TÁVORA, 1955, p.28 apud. FIORILLO, 2009, p. 154)[6][7]. Para este notório político, citada reação se processou num tríplice sentido, quais sejam: 1º Estabeleceram-se medidas de proteção voltadas para as riquezas naturais do país; 2º. Racionalizaram-se os respectivos processos de exploração; e, por último, 3º Centralizou-se a questão normativa da matéria em esfera federal.
Era necessário trazer à res publica as garantias de propriedade que a União sempre exerceu sobre as riquezas do subsolo, processo realizado antes mesmo da promulgação de uma nova Constituição, por meio do Decreto nº 26.642, de 10 de julho de 1934. Tal texto normativo consagrou-se como o “Código de Minas” e previu a destituição da propriedade do sub-solo da propriedade do solo, passando ao domínio da União as jazidas do subsolo que até o momento não foram objeto de exploração. Assim, ocorreu uma reserva legal, posto que só através de concessão estatal poderia ser realizada atividade de mineração no Brasil (GALVÃO, 2013)..
Este marco regulatório foi mantido na Constituição de 1937 e também na Constituição de 1946, todavia, com a edição da Lei Federal nº 2.004 de 3 de outubro de 1953 houve especificação da fixação de um referencial regulatório pelo qual a exploração de petróleo seria realizada no Brasil durante todo o período restante do século XX (GALVÃO, 2013).
O artigo 118 da Constituição Brasileira de 1934 (BRASIL, 1934)[8] dispunha que:
“As minas e demais riquezas do sub-sólo, bem como as quedas dagua, constituem propriedade distincta da do sólo para o efeito de exploração ou aproveitamento industrial”.
A competência para legislar sobre mineração e riquezas do subsolo foi atribuída à União, conforme artigo 5º, inciso XIX, “j” da mesma constituição, todavia era admitida como norma suplementar à legislação estadual, como dispunha o artigo 5º, §3º da Constituição de 1934 (BERCOVICI, 2011, p. 94)[9]:
Art. 5.º Compete privativamente á União: [...] § 3.º A competencia federal para legislar sobre as materias dos ns. XIV e XIX, letras c e i , in fine , e sobre registros publicos, desapropriacções, arbitragem commercial, juntas commerciaes e respectivos processos; requisições civis e militares, radio-communicação, emigração, immigração e caixas economicas; riquezas do caça e pesca, e a sua exploração não exclue a legislação estadual suppletiva ou complementar sobre as mesmas materias. As leis estaduaes, nestes casos, poderão, attendendo ás peculiaridades locaes, supprir as lacunas ou deficiencias da legislação federal, sem dispensar as exigencias desta” (grifos nosso).
Já a autorização para que fossem exploradas as jazidas e minas, ainda que de propriedade particular, estavam regidas pelo artigo 119 da Constituição Brasileira de 1934, onde passou-se a disposição da reserva legal para autorização ou concessão pela União, conforme leciona Bercovici (2011), ipsis litteris:
. Art 119. O aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, bem como das aguas e da energia hydraulica, ainda que de propriedade privada, depende de autorização ou concessão federal, na fórma da lei. § 1º- As autorizações ou concessões serão conferidas exclusivamente a brasileiros ou a empresas organizadas no Brasil, ressalvada ao proprietario preferencia na exploração ou co-participação nos lucros. § 2º- O aproveitamento de energia hydraulica, de potencia reduzida e para uso exclusivo do proprietario, independe de autorização ou concessão. § 3º- Satisfeitas as condições estabelecidas em lei, entre as quais a de possuirem os necessarios serviços technicos e administrativos, os Estados passarão a exercer, dentro dos respectivos territorios, a attribuição constante deste artigo.
§ 4º- A lei regulará a nacionalização progressiva das minas, jazidas mineraes e quedas dagua ou outras fontes de energia hydraulica, julgadas basicas ou essenciaes á defesa economica ou militar do paiz.
§ 5º- A União, nos casos prescriptos em lei e tendo em vista o interesse da coletividade, auxiliará os Estados no estudo e apparelhamento das estancias minero-medicinaes ou thermo-medicinaes. § 6º- Não dependem de concessão ou autorização o aproveitamento das quedas dagua já utilizadas industrialmente na data desta Constituição, e, sob esta mesma ressalva, a exploração das minas em lavra, ainda que transitoriamente suspensa. (Grifos nosso).
No período compreendido entre o Código de Minas e a efetivação do Estado Novo ocorreram intensas disputas sobre a exploração do subsolo nacional, que envolveram interesses da Administração Pública, empresários privados nacionais e demandas de grupos econômicos internacionais. Tais conflitos foram da disputa judicial do Código de Minas à “polêmica” criada por aqueles que defendiam a exploração nacionalista dos recursos naturais de petróleo e minérios pela iniciativa privada, cujo expoente representante fora Monteiro Lobato, conforme leciona COHN (1968, p. 33-38, apud BERCOVICI, 2011, p. 95).
Com a alteração legislativa do Código de Minas trazida pelo Decreto Lei nº 366/1938, as jazidas petrolíferas passaram ao domínio privado da União, diferentemente dos outros recursos minerais (FERNANDES, 2013, grifos nosso)[10]. O artigo 96 deste decreto dispunha que o domínio privado sobre as jazidas de petróleo não seria reconhecido, já que durante o regime de acessão não foram descobertas nenhumas áreas petrolíferas passíveis de exploração pelo particular. Nos termos dos artigos 96 e 97:
Art.96 A lei não reconhece o domínio privado de particulares, como já instituído, sobre jazidas de petróleo e gases naturais, pelo fato de não ter sido descoberta nenhuma jazida desta classe suscetível de utilização industrial, enquanto vigorou o direito de acessão da propriedade do sólo sobre as minas.
Parágrafo único. Ficam de nenhum efeito os manifestos e registros de jazidas de petróleo e gases naturais que, porventura, hajam sido efetuados, com fraude da lei, na conformidade do art. 10 deste Código.
Art. 97 As jazidas de petróleo e gases naturais acaso existentes no território nacional pertencem aos Estados ou à União, a título de domínio privado imprescritível, na seguinte conformidade:
a) pertencem aos Estados as que se acharem em terras do seu domínio privado, ou em terras que, tendo sido do seu domínio privado, foram alienadas com reserva expressa, ou tácita por fôrça de lei da propriedade mineral;b) pertencem à União, em todos os demais casos. (Grifos nosso).
Tal situação alterou-se com a elaboração e publicação do Código de Minas de 1940, pois, em seu artigo 10º dispunha-se que “As jazidas não manifestadas na forma do art. 7º são bens patrimoniais da União” (BRASIL, 1940)[11]
Assim, verifica-se que quanto aos demais recursos energéticos estes permaneceram sob titularidade do proprietário do solo até o Código de Minas de 1940, já que no artigo 10º houve a transferência para titularidade do patrimônio da União.
1.3.3Da arguição de inconstitucionalidade do Código de Minas de 1934
Nesta seara, o detalhamento cronológico trazido pelo autor Bercovici em sua obra demonstra que a inconstitucionalidade do Código de Minas fora um tema pautado durante a década de 1930. Em parecer elaborado em 7 de julho de 1936, Plínio Barreto apresentou defesa da inconstitucionalidade do Código de Minas, pois, muito embora o Código de Minas tenha sido datado de 10 julho de 1934, tal legislação apenas foi publicada em 20 de julho de 1934. Assim, cronologicamente posterior à promulgação da Constituição de 1934, publicada em 16 de julho (BERCOVICI, 2011).
Somado a tal fato cronológico, os atos realizados pelo Governo provisório foram aprovados apenas até a promulgação da Constituição, como disciplinara o artigo 18 das Disposições Constitucionais Transitórias. Desta forma, em vista da não publicação do Código de Minas, para Plínio Barreto, ele não estaria em vigência produzindo seus regulares efeitos. Tal fundamentação de direito foi utilizada em seguida por Messias Junqueira, na mesma relação ao Código de Minas e também por Francisco Morato, em referência à constitucionalidade do Código de Minas (BERCOVICI, 2011).
Acrescentando-se nas pautas de inconstitucionalidade estavam a violação ao direito de propriedade expressa no artigo 524 do Código Civil de 1916, como propunham Plínio Barreto e Messias Junqueira. Este dispositivo estaria expressamente salvaguardando daquilo preconizado no artigo 5º do Decreto nº 24.642, onde explanava-se sobre a incorporação das jazidas desconhecidas ao patrimônio nacional. Naquele momento, no ordenamento jurídico pátrio, a propriedade consubstanciava em um domínio sem restrições que também abrangeria a propriedade do subsolo, conforme dispunha o artigo 526 do Código Civil de 1916 (BERCOVICI, 2011).
Repugnando tal temática, Messias Junqueira afirmava que os dispositivos normativos trazidos pelo Código de Minas eram “subversivos” e “reaccionarios”, em uma demonstração de como foram as reações àquelas medidas adotadas pelo Governo Provisório, a fim de dar cumprimento à nacionalização do subsolo do território nacional (BERCOVICI, 2011, p. 96)
Assim expos o autor Junqueira[12], apud Bercovici (2011, p. 96): “Documento absolutamente imprestável, atendo o seu vicio de origem, vem tumultuar, quando não subverter, o regime da propriedade brasileira, em relação ás riquezas do sub-solo”.
Tal fundamentação jurídica e política de Plínio Barreto e Messias Junqueira são criticadas por Bercovici, já que tais preceitos não tinham respaldo no ordenamento jurídico implantado através da Constituição de 1934. Esta Constituição inaugurou, no Brasil, a “concepção da função social da propriedade”, cuja inspiração remonta ao texto da Constituição de Weimar na Alemanha, Bercovici (2011, p.96).
O artigo 113, nº 17, da Constituição de 1934 dispunha que:
Artigo 113. A Constituição assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no paiz a inviolabilidade dos direitos concernentes á liberdade, á subsistencia, á segurança individual e á propriedade, nos termos seguintes:
17) É garantido o direito de propriedade, que não poderá ser exercido contra o interesse social ou collectivo, na fórma que a lei determinar. A desapropriação por necessidade ou utilidade publica far-se-á nos termos da lei, mediante prévia e justa indemnização. Em caso de perigo imminente, como guerra ou commoção intestina, poderão as autoridades competentes usar da propriedade particular até onde o bem publico o exija, ressalvado o direito á indemnização ulterior. (grifos nossos).
Desta forma, é rompida a previsão liberalista referente ao patrimônio privado ante ao que era previsto no artigo 524 do Código Civil de 1916, que dispunha ser assegurado ao proprietário o direito de usar, gozar e dispor de seus bens. In verbis: “Art. 524. A lei assegura ao proprietário o direito de usar, gozar e dispor de seus bens, e de reavê-los do poder de quem quer que injustamente os possua”.
Armando Vidal conseguiu detalhar o que passara no território nacional brasileiro no ano de 1934 e, que assim, fundamentara tantas disputas
Operou-se no Brasil, pela Constituição de 1934 e o Código de Minas do mesmo ano, uma das maiores revoluções em matéria de propriedade privada, sem que a maioria da população desse mostra de se aperceber desta radical modificação, e, adquiriu a União patrimônio inestimável. ” (VIDAL, 1945, p. 17)[13].
Contrapondo-se ao domínio estatal das jazidas petrolíferas, entre aqueles que se destacaram quanto a exploração de petróleo pela iniciativa privada está Monteiro Lobato. Tal autor redigiu um livro em 1936 cujo título era “O Escândalo do Petróleo e do Ferro”. Arguiu-se pelo autor que o aparato estatal legislativo nacional estaria em consonância com os interesses estrangeiros dos grandes grupos econômicos internacionais, conforme cita Bercovici (2011, p. 99):
As restrições e limitações que a Lei de Minas estabeleceu com o intuito de barrar as entradas dos trustes de fora caíram sobre a cabeça dos nacionais. Os trustes estrangeiros riram-se, piscaram o olho e, à sombra da lei do cipó, entraram a acaparrar as terras potencialmente petrolíferas, não para explorá-las, o que dentro da Lei de Minas lhes é impossível, mas a fim de tê-las como reservas para o futuro- para quando o petróleo de outros países vier a escassear. E esse acaparamento de terras vai segredando da possível exploração as melhores zonas de petróleo que o Brasil possui. (LOBATO, 1979, p.61)[14].
Para Monteiro Lobato, portanto, ao limitar a exploração das jazidas petrolíferas através da necessidade de autorização legal nacionalizando o subsolo, a legislação pátria teria ido ao encontro dos interesses daqueles grupos internacionais que já exploravam petróleo em outras nações, criando assim “uma reserva de mercado que seria explorada pelas grandes empresas internacionais quando se esgotassem as reservas de que dispunham à época” (BERCOVICI, 2011, p. 99).
Todavia, o STF pôs fim a questão considerando constitucionais o Código de Águas e o Código de Minas de 1934, quando julgou o Mandado de Segurança nº 448/DF, que teve como relator o Ministro Eduardo Espínola, com julgamento em 24 de setembro de 1937. Também ocorreu manifestação de tal posicionamento no julgamento do agravo de Instrumento nº 7.886/PE, cujo relator fora o Ministro Costa Manso, julgado em 05 de setembro de 1938 (BERVOVICI, 2011).
1.3.4 Atuação de companhias Internacionais no comércio petrolífero
Quanto à comercialização do petróleo no interior do território brasileiro, há que se destacar a ressalva de que grandes e restritos cinco grupos internacionais atuavam no setor através de suas subsidiárias, entre elas estavam a “Standard Oil de New Jersey, Anglo-American- vinculada à Royal Dutch Shell, Atlantic Refining Company, Texas Company e Caloric Company” (BERCOVICI, 2011, p. 102). Neste panorama de influência internacional “a tônica estava nos interesses nacionais contra os localistas ou estrangeiros, mais do que na disjuntiva propriedade privada- interesse social. ” (COHN 1968, apud PAULA, 2013, p. 20).
Como a produção de óleo brasileira era ainda incipiente para atender o mercado interno, a importação era a necessidade econômica. Se destacaram as importações das estaleiras britânicas e norte-americanas que estavam localizadas no Golfo do México e nas Antilhas Holandesas. Como ônus desta importação, a variação cambial era um desafio que propulsionou inúmeros conflitos na década de 1930, posto as várias benesses que as companhias internacionais conseguiam obter (BERCOVICI, 2011).
Na década de 1940 houve uma tentativa de celebração de acordo visando à participação da Standard Oil Company of Brazil na exploração do petróleo situado no Brasil. Houve o envio de uma proposta desta companhia para o então presidente, que de plano denegou a proposta. O presidente à época era Getúlio Vargas e o Presidente do Conselho Nacional do Petróleo, que foi aquele que efetivamente apresentou a negativa à proposta.
Houveram mais dois envios de propostas desta companhia às autoridades brasileiras, sendo alegado pelas representações políticas brasileiras que haveria incompatibilidade entre as normas do ordenamento jurídico pátrio e as políticas nacionais para o setor. Como citou Bercovici, “Além do Presidente da República, o General Horta Barbosa comunicou e obteve apoio do Ministro da Guerra e do Estado-Maior do Exército para sua posição contrária à da Standard Oil” (BERCOVICI, 2011, p. 131)
Em 05 de setembro de 1942 Nelson Rockefeller visita o Brasil e logo em seguida houve última tentativa de celebração com o governo brasileiro de termos para exploração petrolífera pela companhia norte-americana. Todavia, mais uma vez fora repelida pelo General Horta Barbosa. Com a saída do General do cargo de Ministro da Guerra e do Estado-Maior do Exército para tratar de assuntos atinentes à Segunda Guerra Mundial, a política energética nacional petrolífera tem grande alteração. Se diminui significativamente as iniciativas nacionalistas e houve o crescimento das propostas de reformas dos marcos legais, a fim de dar permissão à participação do capital estrangeiro na indústria do petróleo brasileiro, em detrimento da participação e atuação estatal direta (BERCOVICI, 2011).
Já Fiorillo (2009, p. 161-162)destaca que esta mudança no ano de 1941 gerou total revisão da postura nacional e deu novas oportunidades para que grupos empresariais internacionais atuassem no setor de exploração petrolífera. Com muita propriedade expõe o autor que “O Decreto-lei n. 3.553 de 1941 positiva essa oportunidade em seu art. 76, e posteriormente com o advento do Decreto-lei n. 6.230 no ano de 1944 amplia-se definitivamente a desnacionalização do setor mineral.
1.4 Estado Novo (1937-1945) e governo Dutra (1945)
O Estado Ditatorial implantado pelo Presidente Vargas foi criador do Conselho Nacional do Petróleo (CNP). Este órgão regulou a atividade de E&P através do Decreto-lei nº 395 de 1938 (FIORILLO, 2009) onde entendeu-se por abastecimento nacional de petróleo “a produção, a importação, o transporte, a distribuição e o comércio de petróleo bruto e seus derivados, e bem assim a refinação de petróleo importado ou de produção nacional, qualquer que seja neste caso a sua fonte de extração” (BRASIL, 1938)[15].
Inicialmente o Conselho Nacional do Petróleo não atuava em forma de monopólio, por ausência de previsão legal. Mas sua atuação estava limitada, já que mesmo tendo sido descoberto um campo petrolífero na Bahia em 1939, alguns atores do mercado citavam que sua atuação regulatória encontrava notoriedade na persecução de impedir a exploração que poderia ser realizada através de investimentos privados ou mesmos internacionais, afastava-se assim os concorrentes. Na prática, relegara-se a um segundo plano o desenvolvimento da indústria de E&P pelo CNP, bem como, o “formalismo e a falta de financiamento e de recursos materiais e humanos impediram que órgão desempenhasse suas atividades a contento” (PHILIP, 1982, p. 231 apud GALVÃO, 2013, p. 193)[16]
Entre as iniciativas propostas pelo CNP este o estabelecimento de um imposto federalizado sobre a indústria petrolífera e seus derivados. Neste período incidiam sobre tais atividades 35 impostos nos níveis federais (WIRTH, 1973, p. 129-130 apud PAULA, 2013, p. 24)[17]. Importante destacar que no ano de 1940 foi instituído um imposto único e federal sobre as atividades atinentes aos combustíveis líquidos e gasosos. A Lei Constitucional nº4, de 20 de setembro de 1940, em emenda ao artigo 20 da lei nº 2.615, de 21 de setembro de 1940. Conforme expõe, ainda, Paula (2013, p. 24), tal medida foi determinando para a “nacionalização dos preços do petróleo, que antes sofriam notáveis variações regionais”
Já o Decreto-Lei nº 366 de 1938 determinava que a União teria como remuneração o montante de 9% da produção de petróleo bruto, ou seu valor correspondente em dinheiro, que deveria ser pago pelo particular que fosse o detentor do direito de extração deste recurso natural, em vista do novo referencial normativo que instituía o domínio privado da União ou dos Estados do direito de propriedade do petróleo no Brasil (FERNANDES, 2013). Nota o autor que caso a exploração fosse propiciada por um Estado-membro, a participação seria igualitária, “em partes iguais”, conforme determinava o artigo 108 do Decreto nº 24.641/34, Código de Minas (FERNANDES, 2013, p. 147)
A autora Cristiane Galvão (2013) informa também que, oposto ao que previa o Código de Minas de 1940 a Carta Magna de 1946, “ a exploração do petróleo poderia ser feita por ‘sociedades organizadas no país’, sem a obrigação de que seus sócios e acionistas fossem brasileiros (BERCOVICI, 2011, p. 137, apud GALVÃO, 2013, p. 194. Assim, tal regime de exploração e produção petrolífera perdurou até a criação da Petrobras, advinda com a Lei nº 2004, de 03 de outubro de 1953 (FERNANDES, 2013).
2.DA CRIAÇÃO DA PETROBRAS E DA AFIRMAÇÃO DO MONOPÓLIO ESTATAL NO SETOR PETROLEO.
A lei nº 2004 de 03 de outubro de 1953 dispôs sobre a política brasileira nacional sobre o petróleo e instituiu a Petrobras sob a forma de sociedade de economia. Esta lei foi revogada pelo Estatuto do Petróleo de 1997 (lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997).
O artigo 1º da Lei nº 2004 consagrou a atuação direta do Estado brasileiro sobre o monopólio das atividades da indústria petrolífera, da pesquisa ao transporte marítimo realizado através de dutos de petróleo (PAULA, 2013). Cumpre destacar alguns de seus principais artigos (BRASIL, 1953)[18]
Art. 1º Constituem monopólio da União:
I – a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e outros hidrocarbonetos fluídos e gases raros, existentes no território nacional;
II – a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro;
III – o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de derivados de petróleo produzidos no País, e bem assim o transporte, por meio de condutos, de petróleo bruto e seus derivados, assim como de gases raros de qualquer origem.
Art. 2º A União exercerá, o monopólio estabelecido no artigo anterior:
I – por meio do Conselho Nacional do Petróleo, como órgão de orientação e fiscalização;
II – por meio da sociedade por ações Petróleo Brasileiro S. A. e das suas subsidiárias, constituídas na forma da presente lei, como órgãos de execução.
[...]
Art. 15 Os proprietários e veículos automóveis, terrestres, aquáticos e aéreos, contribuirão anualmente, até o exercício de 1957, com as quantias discriminadas na tabela anexa, recebendo, respeitado o disposto no art. l8, certificados que serão substituídos por ações preferenciais ou obrigações da sociedade, os quais conterão declaração expressa desse direito, assegurada a responsabilidade solidária da União, em qualquer hipótese, pelo valor nominal de tais títulos.Parágrafo único. Os atos relativos a veículos automóveis compreendidos na competência da União só poderão ser realizados depois de feito o pagamento da contribuição a que se refere este artigo, promovendo o Governo convênio entendimento com as demais entidades de direito público para que em relação ao licenciamento e emplacamento anual daqueles veículos, nos limites de sua competência, seja prestada colaboração no mesmo sentido.
[...]
Art. 43. Ficam excluídas do monopólio estabelecido pela presente lei as refinarias ora em funcionamento no país, e mantidas as concessões dos oleodutos em idêntica situação.
[...]
Art. 45. Não será dada autorização para a ampliação de sua capacidade às refinarias de que tratam os dois artigos anteriores.
Art. 46. A Petróleo Brasileiro S. A. poderá, independentemente de autorização legislativa especial, participar, como acionista, de qualquer das empresas de refinação de que tratam os artigos antecedentes para o fim de torná-las sua subsidiárias.
Parágrafo único. A Petróleo Brasileiro S.A. adquirirá nos casos do presente artigo no mínimo 51% (cinquenta e um por cento) das ações de cada empresa.
Art. 47 Do monopólio estabelecido pela presente lei, ficam excluídos os navios-tanques de propriedade particular ora utilizados no transporte especializado de petróleo e seus derivados. (Grifos nosso).
O exercício do monopólio seria regido através do Conselho Nacional do Petróleo (CNP), conforme expõe o artigo 2º da lei supracitada, sendo este órgão responsável pela orientação e fiscalização das atividades. Exclui-se do monopólio estatal a importação petrolífera (artigo 47) e se deu continuidade às refinarias privadas já instaladas no país e às concessões de oleodutos. Assim, quanto à distribuição não houve alteração, continuando livremente permitida concorrência de mercado (PAULA, 2013).
Já o artigo 15 trouxe também algo até então inédito, ao permitir que os consumidores finais dos derivados de petróleo possuíssem a opção de se tornar “subscritor de uma cota de ações da empresa” (BERCOVICI 2011, p. 156).
Por oportuno, leciona Paula (2013, p. 42) que também houve o afastamento dos investimentos e exploração estrangeiras através da aquisição de “ações da Petrobras por meio de subsidiárias constituídas no Brasil”. Mantiveram-se as fontes de custeio das atividades a serem realizadas pela Petrobras, permitindo segurança de gerência e evitou-se os atritos com a “nacionalização das refinarias privadas existentes” (PAULA, 2013, p. 42).
2.1Da campanha nacionalista “O petróleo é Nosso”!
Tinha-se com a criação da Petrobras uma expectativa de que as atividades petrolíferas permitissem ao Brasil ser autossuficiente na produção e refino de petróleo, de acordo com Galvão (2013), em referência aos estudos de Georg Philip (1982). Mais tarde, este também seria o objetivo do Plano de Metas, do presidente Juscelino Kubitschek (BERCOVICI, 2013, p. 167). Tais ideais e metas foram paralelamente influenciadas pela Campanha nacionalista “O Petróleo é Nosso”.
A campanha “O Petróleo é Nosso” reuniu “estudantes, sindicalistas, intelectuais, militares, técnicos e integrantes de praticamente todas as camadas sociais” e tentou imprimir, naquele momento histórico e de disputa, uma mobilização da “opinião pública a favor da tese do monopólio estatal do petróleo. ” (BERCOVICI, 2011, p. 146), influenciando sobremaneira os debates políticos da década de 1950 e também impulsionando o monopólio estatal sobre o setor, bem como toda a legislação posterior a ser elaborada.
Nas palavras de Carlos Lessa (apud BERCOVICI, 2011, p. 359), esta campanha foi a “maior mobilização popular e social da história do Brasil em defesa de algum projeto de desenvolvimento”. Tal campanha foi primordial para que o Presidente Getúlio Vargas se posicionasse diante das “pressões provenientes do governo norte-americano.
O tema permitiu ainda, que o então presidente Getúlio Vargas criasse uma junta em seu governo para tratar sobre esta questão (GALVÃO, 2013). Destaca o autor Bercovici (2011, p. 147) que:
A campanha possuiu, resumidamente, três vertentes: uma com proposta de conscientização da população sobre a relevância nacional do setor petrolífero e todos os interesses (políticos, financeiros, sociais) envolvidos; uma segunda vertente tentou criar uma organização política nacional, em um movimento nacional e; terceiro, uma atuação no congresso nacional visando estancar o curso do projeto em trâmite referente ao Estatuto do Petróleo (PAULA, 2013).
Em uma análise crítica voltada para o contexto internacional no setor, o autor Fiorillo (2009) expõe que o novo marco regulatório no setor petrolífero viera favorecer os grandes players do mercado petrolífero internacional, já que internamente acabava-se com a iniciativa privada sobre o setor, ao reduzir à iniciativa estatal a atuação no setor, através do monopólio.
Tal política estava mais voltada para a efetivação da teoria desenvolvimentista da Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL), onde se preocupava com a “ ‘deterioração dos termos de troca’ e, especialmente, para a ênfase dada à necessidade de integração política do petróleo ao processo de industrialização do país” (COHN, 1968, p. 133-136, apud BERCOVICI, 2011, p. 149; PAULA, 2013, p. 31).
A mensagem nº 469 redigida pelo Presidente Vargas quando da intenção de criação da Petrobras, continha todo o âmbito político que circulada no âmbito internacional da CEPAL. A mensagem expressava a realidade fática vigente à época, onde “sublinhava-se o impacto negativo que o aumento das importações de derivados de petróleo tinha sobre as dívidas disponíveis, uma vez que o Brasil fazia parte dos países exportadores de produtos primários ‘sujeitos a quedas de preços não compensáveis por aumentos dos volumes das exportações’” (COHN, 1968, p. 134 apud PAULA, 2013, p. 31).
Uma parte da mensagem dispunha que::
Como é sabido, a inelasticidade característica da procura internacional dos produtos primários e gêneros alimentícios que constituem a massa das exportações brasileiras, conduz a um grave círculo vicioso. De um lado, em curto prazo, o simples aumento de volume de nossas exportações, a partir de certo ponto, poderá provocar uma queda dos seus preços proporcionalmente maior do que o aumento do volume, com uma redução total das receitas de exportação; por outro lado, se bem que a redução do volume deva, dentro de certos limites, produzir um aumento mais do que proporcional de preços, a partir desses limites, que são relativamente restritos, qualquer diminuição de volume reduzirá o valor total das exportações. (VARGAS, 1964, p. 99, apud PAULA, p. 31, grifos nosso).
Tal conceito expresso pelo autor, demonstra pensamentos político-econômicos anteriores até à criação da CEPAL. A deterioração dos termos de troca está inserida da dualidade “Centro-Periferia”, conforme Raúl PREBISCH expõe em sua obra “El Desarollo Económico de la America Latina y Algunos de sus Principales Problemas” (PREBISCH, 1998, pp. 63-129, apud PAULA, 2013, p. 32)[19].
Contrapondo-se a tal sistema, numa perspectiva liberal clássica, David RICARDO (1998, p. 70, apud PAULA, 2013, p. 32)[20] cita que:
Num sistema comercial perfeitamente livre, cada país naturalmente dedica seu capital trabalho à atividade que lhe seja mais benéfica. Essa busca de vantagem individual está admiravelmente associada ao bem universal do conjunto dos países. Estimulando a dedicação ao trabalho, recompensando a engenhosidade e propiciando o uso mais eficaz das potencialidades proporcionadas pela natureza, distribui-se o trabalho de modo mais eficiente e harmônico, enquanto, pelo aumento geral do volume de produtos difunde-se o benefício de modo geral e une-se a sociedade universal de todas as nações do mundo civilizado por laços comuns de interesse e intercâmbio.
Na constatação feita por PREBISCH (1998, apud PAULA, 2013) os países que estavam no centro industrializado possuíam maiores ganhos de produtividade nos “ciclos econômicos internacionais”, em contraposição aos países que se encontravam na periferia, na margem da produtividade e da industrialização, que possuíam características de “baixa taxa de poupança, predominantemente rural e produtora de bens com demanda inelástica” (PAULA, 2013, p. 32). Assim, o autor propôs a industrialização como saída de tal círculo vicioso, posto que promoveria a dignidade da pessoa humana e acrescentaria melhora de vida em seu cotidiano (PAULA, 2013).
Portanto, conclui-se que a criação da Petrobras adveio de um processo político nacionalista de “requalificação do papel do Estado na promoção do desenvolvimento brasileiro” (PAULA, 2013). Como explica Edelmira Del Carmem Alveal CONTRERAS (1994, p. 72-73, apud PAULA, 2013, p. 42):
A Petrobras constitui paradigma de empresa estatal nascida em condições políticas tais que a assinação de recursos de autoridade e de alocação proveu-a de autonomia considerável no âmbito jurisdicional e no do monopólio de competências (...) Ademais, a lei definiu várias fontes de recursos financeiros para a empresa executar o monopólio: o Fundo Rodoviário Nacional, o Imposto Único sobre Combustíveis Líquidos, o imposto de importação sobre automóveis, etc. Enfim, a lei outorgou à empresa uma série de benefícios fiscais, incluindo a isenção dos tributos de importação para consumo e de impostos para importação de maquinário, equipamentos, sobressalentes e outros. Apoiada na forte legitimidade política nacional e popular, essa estatura ponderável de recursos generativos visou, desde sua origem, proteger a empresa, garantindo-lhe, por um lado, a existência futura em face de qualquer mudança da instável correlação de forças políticas que lhe deu atestado de nascimento e, por outro, preservá-la do clientelismo governamental.
Neste sentido, como explica Paula (2013) a consolidação da lei nº 2004 de 1953 instituindo a sociedade de economia mista Petrobras foi fundamental para contribuição do avanço vivido à época, no tocante ao desenvolvimento da indústria petrolífera no país. Contudo, “o desafio da criação demiúrgica da indústria petrolífera em um país carente de mão de obra, de conhecimento e de maquinário, não seria facilitado pelas turbulências políticas que resultaram no suicídio de Getúlio Vargas, em 24 de agosto de 1954”. O sucessor de Getúlio Vargas foi um político com ideais liberais, João Café Filho, do Partido Social Progressista (PAULA, 2013, p. 42).
2.2 Da afirmação da Petrobras S.A
Na década de 50 houve a ampliação das atividades realizadas pela Petrobras S.A, numa evidência da sua consolidação no mercado do petróleo. O Decreto nº 53.337/1963 deu autorização para que as atividades de importação fossem realizadas pela sociedade empresarial. Quanto ao monopólio da distribuição do petróleo, esta nunca foi efetivada (BERCOVICI, 2011, p. 78). Contudo, houve iniciativa para que o monopólio também fosse estendido ao setor, através dos termos da resolução nº 8 do Conselho Nacional do Petróleo, que dispunha que (BRASIL, 1963, CNP, resolução nº 8):
O CONSELHO NACIONAL DO PETRÓLEO, no uso das atribuições que lhe confere o Decreto-lei nº 538, de 7 de julho de 1938, a Lei nº 2.004, de outubro de 1953 [...] RESOLVE: Autorizar a Petróleo Brasileiro S.A. - PETROBRÁS a exercer a atividade de distribuição de derivados de petróleo, em grosso, em todo o território nacional (grifo nosso).
À época, estavam em operação sob o domínio privado as refinarias “Refinaria e Exploração de Petróleo ‘União’ S.A, Refinaria de Petróleo de Manguinhos, S.A., Companhia de Petróleo da Amazônia S.A, Indústrias Matarazzo de Energia S.A., Refinaria de Petróleo Ypiranga S.A. e Destilaria Rio Grandense de Petróleo S.A”. Através da elaboração de um Decreto, houve uma tentativa estatal tentado acabar com a dualidade existente no regime de exploração do petróleo, já que subsistia à atuação da iniciativa privada também.
Todavia, o Supremo Tribunal Federal da Republica do Brasil considerou ilegal o decreto nº 53.701 de 1964 outorgado em meio ao regime de exceção, mantendo-se a permissão de exploração pelos agentes privados que já atuavam no setor anteriormente ao monopólio instituído pela lei. Assim, se impediu a “completa exclusão dos agentes privados que atuavam no setor de refino” (PAULA, 2013, p. 49).
2.3 Plano de Metas e consolidação das forças produtivas no país.
O Plano de Metas do presidente Juscelino Kubistchek foi um dos responsáveis pela consolidação das forças produtivas da indústria brasileira que fomentaram a expansão do capitalismo. Tal plano possibilitou uma crescente autonomia da indústria brasileira, pois houve o incentivo à expansão do mercado interno brasileiro (PAULA, 2013). Neste plano também se inseriu a busca pela capacidade de produção e exploração do petróleo, ao nível de permitir à indústria nacional uma autossuficiência no refino no petróleo. A mudança de direcionamento na importação dos bens necessários à construção de refinarias também contribuiu para fortalecer a indústria nacional, em específico, a Associação Brasileira para o Desenvolvimento das Indústrias de Base (ABDIB), que iniciou suas atividades no ano de 1955 (BERCOVICI, 2013, p. 167).
Assim, diferentemente dos atuais níveis de desemprego, em uma indústria de base consolidada e em retração econômica, o desenvolvimento da década de 1950 permitiu a intensa expansão dos postos de trabalho e do desenvolvimento de polos de tecnologia. Como cita Bercovici (2013), à época constatou-se ineditamente que “ a capacidade instalada do parque de refino superou o consumo. ” (BERCOVICI, 2013, p. 167).
Lafer (1975, apud PAULA, 2013)[21] expõe que o programa de Metas:
(...) conferia prioridade absoluta à construção dos estágios superiores da pirâmide industrial verticalmente integrada e do capital social básico de apoio a esta estrutura. Daria continuidade ao processo de substituição de importações que se vinha desenvolvendo nos dois decênios anteriores.
Assim, a Petrobras obteve pleno êxito em sua missão de proporcionar recursos energéticos para consolidação de um parque industrial no Brasil. Destaca-se que há poucas décadas anteriores o país era essencialmente rural e exportador de matérias-primas, atuais “commodities”, como exposto no primeiro capítulo quando ao papel do petróleo no desenvolvimento industrial brasileiro. Tal missão política e econômica da Petrobras é considerada “um exemplo de sucesso”, conforme expõe Paula (2013, p. 45):
Durante a gestão do tenente-coronel Janary Nunes, terceiro presidente da Petrobras, houve superação das metas previstas para a empresa. De uma meta de produção da Petrobras, houve superação das metas previstas para a empresa. De uma meta de produção de 40.000 barris por dia (b/d), foi atingida a marca de 60.000 b/d, em 1958, partindo de uma produção de 6.877 b/d, em 1956. No setor de refino, houve aumento da capacidade de 118 mil b/d, em 1955, para 160 mil b/d, em 1958. A frota de petroleiros atingiu a marca de 470 mil toneladas, ante uma meta de 180 mil toneladas.
Iniciou-se também neste mesmo período a fabricação de fertilizantes na cidade de Cubatão, além do início das atividades de refinamento na cidade de Duque de Caxias (CONTRERAS, 1993, p. 78, apud PAULA, 2013, p. 46).
Cumpre destacar que no intuito de dar dinamicidade para o aparato burocrático que envolvia a Petrobras, ficou conhecida a “Administração Paralela” implantada por Juscelino Kubistchek, que “constitui-se em uma ‘estrutura de poder informal, paralela, eficiente, vinculada diretamente à Petrobras’” (DRAIBE, 1994, p. 227, apud PAULA, 2013, p. 46)[22]. Todavia um conflito ocorreria com esta Administração Paralela, já que o órgão governamental responsável pela elaboração de pareceres opinativos, o CNP, deveria se manifestar e não tinha ciência das decisões que se operavam na Petrobras (PAULA, 2013).
Este conflito ficara conhecido posto que o resultado foi o afastamento de ambos presidentes de suas funções junto à Petrobras S.A e CNP, respectivamente. Todavia, mesmo após iniciado uma Comissão Parlamentar de Inquérito para apurar se houve omissão do presidente da Petrobras, chegou-se à constatação de que a celeridade de algumas decisões que teriam que ser procedidas na direção da Petrobras não teriam a agilidade necessário dentro do prazo de atuação do CNP (PAULA, 2013).
Porém tal conflito foi importante para se entender o papel autônomo que a Petrobras teria nas próximas décadas, já que a subordinação direta da empresa estaria cada vez mais subordinada ao governo federal, através da presidência da República, e não mais ao Conselho Nacional do Petróleo (PAULA, 2013).
Com a ascensão do presidente João Goulart ao poder na década de 1960, o papel da Petrobras foi reforçado através da expansão das áreas de atuação da Petrobras. Houve a redução da pressão sobre o balanço de pagamentos da Petrobras, já que o Decreto 53.337 de 23 de dezembro de 1963 promoveu o “monopólio sobre as importações de petróleo e derivados”. Assim, constatou-se que o poder de negociação aumentou frente aos players internacionais fornecedores de petróleo, ocorrendo uma “redução no custo de importação de óleo cru após a instituição da Petrobras como compradora única” (CARVALHO, 1976, p. 174-175, apud PAULA, 2013, p. 47).
3. MEIO SÉCULO DE CONSOLIDAÇÃO E EXPANSÃO DO ESTADO REGULADOR E NEODESENVOLVIMENTISTA.
A indústria do petróleo capitaneada pela Petrobras exerceu suas atividades em regime de monopólio de 1954 até 1997, quando houve a abertura de tais atividades ao capital privado através da elaboração e publicação da Lei nº 9478/1997. Durante o Plano de Metas de JK ocorreram algumas transformações que serão elencadas.
Na década de 60 as atividades de pesquisa e exploração petrolífera foram relegadas a um segundo plano. A Petrobras pautou como foco atividades de importação, refino e distribuição de petróleo, constituindo algumas empresas subsidiárias, como a BR/Distribuidora, a Petrofertil e Petroquisa, respectivamente, para atuação da área de distribuição de petróleo e seus derivados, fertilizantes agrícolas, da indústria petroquímica. Como fora relegada para um segundo plano, nesta década a importação do petróleo correspondeu há 80% do consumo doméstico no território nacional, bem como apenas 25% do investimento da Petrobras era voltado para as atividades de exploração e pesquisa (GALVÃO, 2013, p. 197).
Bercovici destaca que está característica para além de seus “setores”, ocorreu particularmente com a Petrobras S.A e com a Companhia Vale do Rio Doce e não com outras empresas estatais. Sendo certo que este fenômeno foi intitulado por Wanderley Guillherme dos Santos (SANTOS, 2006, p. 34-37 apud BERCOVICI, 2013, p. 185)[23] como “duplo processo de consolidação e proliferação diversificada”. Tal contração de investimento em pesquisa e exploração ocorreu e foi “marca da gestão de Ernesto Geisel”, à época presidente da Petrobras, ocasionando a “destituição da gestão do monopólio do petróleo de seu conteúdo político” abandonando-se aqueles ideais nacionalistas da década de 1950 onde a campanha “O Petróleo é Nosso” inflava a busca pela autossuficiência na produção de petróleo pela companhia recém criada (BERCOVICI, 2013).
A empresa Petroquisa foi determinante para a criação dos pólos petroquímicos na cidade de Camaçari (BA) e Triunfo (RS), ocorrendo uma união de recursos de “empresas nacionais e multinacionais, instituindo o célebre modelo definido como ‘tríplice aliança’: associação do capital privado nacional, capital privado multinacional e capital estatal” (BERCOVICI, 2013). Tais ramificações empresariais através de subsidiárias também ocorreriam no setor minerário, conforme expõe Bercovici (2013, p. 189), citam-se: Docenave (1962), que possuiu subsidiárias no exterior; Florestas Rio Doce S/A. (1975); Docegeo. (Rio Doce Geologia e Mineração S.A., 1971), além de outras joint-ventures, conjunto de empreendimentos empresariais do capital nacional e estrangeiro (BERCOVICI, 2013, p. 189).
Em referência ao contexto de decisões políticas acima aludidas, José Luís Fiori cita que:
Ao partilhar com o sistema financeiro internacional o privilégio de gerar moeda de crédito internamente e estimular a tomada de créditos forâneos, primeiro por parte do setor privado e depois do setor público, a política econômica tornou o Estado vulnerável frente aos choques do petróleo e dos juros internacionais. E, ao implementar uma política de ajustamento do balanço de pagamentos através de encilhamento financeiro que é hoje o grande responsável pela multiplicação exponencial da dívida externa e do déficit público, pela degradação progressiva da infraestrutura econômica e dos serviços públicos e pela mais completa paralisia na política econômica (FIORI, 1995, p.78, apud BERCOVICI, 2013, p. 190)[24]
A partir de 1967 as pesquisas da indústria do petróleo começaram a pautar-se pela descoberta de petróleo off-shore (plataforma marítima continental).
3.1 Atuação e delimitação do termo “Estado Regulador”
O termo “Estado Regulador” pode contribuir para imprecisas interpretações. No bojo do presente trabalho, esta expressão não remonta ao Estado que intervinha sistematicamente na economia, como exposto no início quando do governo nacionalista de Getúlio Vargas. Tal definição “é inapropriada pois todo Estado necessariamente intervém na economia, na medida em que o Estado são instituições co-construtivas”.
Outro problema quanto ao emprego de tal termo em sentido aberto é a confusão entre o “Estado Regulador” surgido com as reformas do New Deal, e o “Estado regulador” inspirado pelas ideias neoliberais, trazidas após os anos de 1970. Este último, de fato, foi intitulado por Ha-Joon CHANG (1997) de “Estado desregulador” (CHANG, 1994, apud PAULA, 2013, p. 78)[25]
Neste último, destaca ainda Gonçalves (2008, p. 28) que a expressão “regulação”, então, passara a ser utilizada com mais frequência para se referir às políticas legislativas que acompanharam ‘os movimentos de privatização e de controle da concentração econômica nos setores privado’.
Assim, delimitou-se a intervenção do Estado na economia, a fim de aumentar a concorrência e suprimir os monopólios. Cumpre destacar o que Paula (2013, p. 82) expõe em sua análise do papel estatal:
Em substituição a um modelo de atuação direta, baseado em mecanismos de comando e controle, dinamizado por uma burocracia verticalizada, defenderam-se a reforma do Estado e a dinamização do capital privado como principal provedor de serviços essenciais e de infraestrutura. O Estado deveria adaptar-se ao novo contexto histórico e social, marcado pela profunda especialização técnica, o surgimento de uma pluralidade de interesses conflituosos não imediatamente hierarquizáveis para definição do que seria o ‘interesse público’ e a inexorabilidade da abertura da economia para o exterior (MARQUES NETO, 2002, apud PAULA, 2013. p. 82)..
A atuação do Estado na economia, durante o período da década de 70 até os anos 2000 seriam realizadas através da intervenção indireta, mediante a imposição e instituição de mecanismos de intervenção indireta, reduzindo os interesses divergentes e apoiando a iniciativa privada “como meio legítimo de provimento de serviços essenciais à coletividade e pela criação de novos instrumentos institucionais baseados no diálogo e na coordenação” (MARQUES NETO, 2005, p. 31-32, apud PAULA, 2013, p. 83)[26].
Entre os instrumentos deste novo modelo de consecução de objetivos está o estabelecimento de um grande número de agências reguladores, cujos administradores são nomeados com mandado fixo; “estabelecimento de audiências públicas; e a criação de novas figuras jurídicas, como, entre outras, as organizações sociais de interesse público, Lei nº 9.790/1999” (PAULA, 2013, p. 83).
Sintetizando as ocorrências da década de 80 à década de 90 e meados dos anos 2000, Mario Gomes SHAPIRO (2009, p. 156, apud PAULA, 2013. p. 83) cita que:
A consecução dessa agenda de transformação da intervenção estatal foi viabilizada por um extenso rol de medidas jurídico-institucionais, que alteraram sensivelmente os quadrantes do direito administrativo e econômico brasileiros, na década de 1990. As figuras administrativas dispostas no decreto-lei 200/1967, até então o principal marco regulador da administração pública, tais como as empresas públicas, sociedades de economia mista e autarquias, perderam parte de sua centralidade. Passaram a dividir espaço com autarquias em regime especial (agências reguladoras) e empresas estatais dotadas de uma racionalidade diferenciada, como é o caso da Petrobras e do Banco do Brasil, que abriram o capital, passaram a emitir valores mobiliários, inclusive no exterior, e adotaram regras de governança corporativa. Além destas medidas, a privatização de 37 grupos empresariais entre 1999 e 2000, a promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal e da emenda ao artigo 37 da Constituição Federal (1988), que definiu eficiência como um princípio da administração pública (ao lado dos princípios originais, moralidade, legalidade, publicidade e impessoalidade), compuseram esta macro revisão do papel do Estado na economia brasileira.
Logo, explicitado está o novo panorama político econômico.
3.2 Políticas neoliberalistas
Os planos neoliberais se situaram em um contexto internacional, tanto na América Latina como nos países do Leste Europeu. Paula (2013) expõe que as políticas liberalizantes deste Estado Regulador, implantadas na década de 1990 no Brasil, não conseguiram cumprir com seu discurso, já que as mudanças ocorridas não foram capazes de fazer a promoção do crescimento da economia e nem melhoraram a distribuição de renda nos países em que foram aplicadas (RODRIK, 2006, apud PAULA, 2013, p. 83)[27]. Mas, em vista do regime ditatorial que o Brasil passara, ocorreram sim mudanças no tocante à transparência quanto aos gastos do erário público e um aumento do diálogo com a sociedade.
Algumas das reformas de viés neoliberais advieram de perspectivas equivocadas do Estado brasileiro. Entendia-se que o aparelho estatal estava permeado de autoritarismo e poder, sendo “incapaz e ineficiente”, mesmo diante de suas prerrogativas constitucionais e infraconstitucionais. Tais entendimentos formaram o pensamento que permitiu as “reformas voltadas à diminuição do intervencionismo estatal, ampliando-se a esfera de atuação privada na economia e na provisão de serviços públicos” (PAULA, 2013. p. 84).
Mas o real problema encontrava-se ao caráter corporativista de Getúlio Vargas, posto sua política de “abertura seletiva e excludente” (DRAIBE, 1994, apud PAULA, 2013). Historicamente a política brasileira é seletiva e excludente. Ela anda em convergência aos interesses prevalecentes mas contrapõe-se às necessidades da maior parcela da população. Sendo certo que as reformas efetuadas no aparato estatal deveriam direcionar-se para o fortalecimento das instituições estatais implantadas no país e não o contrário. Dotar-se-ia as mesmas de institutos capazes de cumprir as metas estabelecidas pela sociedade, aumentando as possibilidades de melhoria das condições de vida de sua população (BUCCI, 2002, apud PAULA, 2013, p. 85).
A grande “contribuição” que os pensamentos neoliberais trouxeram foi a propensão à implantação de um desenvolvimento pautado nas especificidades históricas do país, ao oposto de implantação de políticas universalmente válidas (RODRIK, 2006, apud PAULA, 2013). Como expôs Bercovici (2011, p. 24).
O Desenvolvimento, como ensina Celso Furtado, é um fenômeno eminentemente histórico, ou seja, cada sociedade enfrenta problemas específicos, para os quais não há uma política ou modelo. O subdesenvolvimento não é uma etapa pela qual os países desenvolvidos tenham necessariamente passado, mas é um processo histórico autônomo. De acordo ainda com Celso Furtado, o subdesenvolvimento, no fundo, é um fenômeno de dominação, portanto de natureza cultural e política, não apenas econômica. Neste sentido, nos casos da industrialização retardatária e da industrialização periféricas, a afirmação de Alexander Gerschekron, de que, em vários aspectos importantes, o desenvolvimento de um país ‘retardatário’ ou ‘atrasado’, pelas próprias condições inerentes ao seu ‘atraso’, tende a ter diferenças fundamentais em relação ao dos países desenvolvidos, deve ser levada em consideração.
Durante o mandato do ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva, em 2008, houve uma crise financeira internacional que deslegitimou alguns postulados neoliberais. A partir de então discutiu-se um modelo neodesenvolvimentista, cujas diretrizes possuem semelhanças tanto com o Estado regulador, quando com o Estado desenvolvimentista (PAULA, 2013).
Nas palavras do doutrinador Paula (2013, p. 85):
Em termos de semelhanças com o modelo desenvolvimentista, o neodesenvolvimentismo adotaria como pressuposto teórico grande parte da herança legada pelos pensadores estruturalistas, cujo centro de referência remete às contribuições da CEPAL. Para essa corrente, o grande desafio dos países subdesenvolvidos seria um problema de sustentação da demanda como forma de garantia de rentabilidade dos investidores, invertendo, em conformidade com o pensamento keynesiano, o postulado de que ‘a oferta gera sua demanda’. Garantida a demanda, haveria estímulo para a realização de investimentos, que, por sua vez, permitiria aumento da capacidade de poupança nacional. Para tanto, o Estado deveria assegurar dois tipos de condições: (i) o equilíbrio entre aumentos de produtividade e aumento dos salários reais; e (ii) a manutenção da taxa de câmbio em níveis favoráveis à expansão industrial, evitando supervalorizações (BRESSER PEREIRA, 2011, apud PAULA, 2013, p. 86).
Assim, verifica-se a ocorrência atual do neodesenvolvimentismo, já que se atribui ao Estado brasileiro o compromisso central de coordenar as variáveis macroeconômicas e defender a “importância das políticas industriais para o processo de catching up em relação às economias mais desenvolvidas. Defende-se ainda os atributos das economias criativas, “focada em inovações tecnológicas e em aumentos de competitividade via inserção internacional”. Como exemplo desta nova abordagem está a política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE), de 2004 e, a Política de Desenvolvimento Produtivo, de 2008 (ARBIX&MARTIN, 2010, apud PAULA, 2013, p. 86).
4. DOS REGIMES DE EXPLORAÇÃO E PRODUÇÃO DE PETRÓLEO E GAS NATURAL NO BRASIL
4.1 Do monopólio estatal sobre E&P
Como exposto nos capítulos 1 e 2 do presente trabalho, a tradição monopolística sobre o setor petrolífero culminou na previsão do monopólio da União sobre diversas atividades do setor petrolífero na Carta Magna de 1988, a carta-cidadã. Pode-se afirmar que tal previsão teve como base uma “bem-sucedida tradição de exploração divisada pela primeira vez na Lei nº2.004, de 1953, constitucionalizada nas Cartas Outorgadas de 1967 e 1969” (STF, ADI nº 3.273-9/DF, 2005, p.122).
Cumpre trazer uma breve digressão, de um conceito e entendimento exposto na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 3.273-9/DF, julgada em 16 de março de 2005, pelo Supremo Tribunal Federal. O Ministro Relator, Carlos Ayres Brito explicitou que a Carta-cidadã:
(...) fiel à proposição kelseniana de que o Direito constrói suas próprias realidades, optou por ignorar as discussões geológicas e geofísicas sobre a distinção entre hidrocarbonetos fluidos e gasosos (que seriam substâncias orgânicas) e os recursos minerais propriamente ditos (que teriam a natureza de substancias inorgânicas). Isto para fazer destes últimos (“recursos minerais”) o gênero no qual os dois primeiros se encartariam [...] é esta primeira indiferenciação de jure que explica o fato de a Constituição dizer que são bens da União “os recursos minerais, inclusive os do subsolo” (inciso IX do art. 20), sem a menor necessidade de explicitamente incluir entre esses bens o petróleo e o gás natural.
Pois bem, verificamos neste voto que jazidas minerais diferem de jazidas petrolíferas, pois, “fácil seria deduzir, então, que para conhecer o regime jurídico do petróleo e gás natural bastaria ao intérprete da Constituição conhecer o regime normativo dos recursos minerais em geral” (STF, ADI nº 3.273-9/DF, 2005, p.122).
A constituição de 1988 dispôs sobre o gênero “recursos minerais” em um primeiro momento, em seu artigo 176. Nele se destacou que “desse gênero não exclui os hidrocarbonetos fluidos e gasosos. Já num segundo e imediato momento é que passa a disciplinar os específicos temas do petróleo e do gás natural ‘e outros hidrocarbonetos fluidos’”, conforme caput do artigo 177 (BRASIL, CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988, apud STF, ADI nº 3.273-9/DF, 2005, p. 124)..
Pois bem, em resumo, temos que a Constituição de 1988 define petróleo e gás como:
I- São bens da União [...] (art. 20, inciso IX e §1º da Constituição Federal de 1988), [...] do resultado de sua exploração participam ou são compensados (conforme o caso) os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, bem como certos órgãos da Administração Direta da União e mais o proprietário do respectivo solo, se de jazida em subsolo se tratar (§1ª do art. 20, combinadamente com o §2º do artigo 176); III- constituem matéria que se inscreve na competência legiferante que é privativa da nossa pessoa federada central (inciso XII do art. 22); IV- revelam-se como propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento (caput do art. 176); V- são recursos passíveis de ter a sua pesquisa e lavra, ou sua exploração e aproveitamento, realizáveis por via de autorização ou concessão (art. 176 e seu §1º), mas agora sem a possibilidade de transferência do produto da lavra para o concessionário, por ser essa transferência incompatível como o regime de monopólio a que se referem o inciso I do art. 177 e o §2º, inciso III, desse mesmo artigo); [...] “somente poderão ser efetuados mediante autorização ou concessão da União, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha a sua sede e administração no País”
Portanto, após a emenda constitucional nº 9 de 1995, “o monopólio estatal sobre o setor petrolífero expressa nova concepção de monopólio. O atual monopólio sobre as atividades petrolíferas tem como conteúdo a prerrogativa” do Estado em constatar qual regime jurídico adotará para explorar e produzir determinado campo petrolífero. Destaca GALVÃO (2013, p. 205) que “seja com a atribuição dessas atividades a uma empresa estatal em regime de exclusividade, seja com a contratação de empresas estatais ou privadas”, temos a partir dos anos 90 o monopólio estatal como “poder de escolha”.
4.2Análise de caso envolvendo a Petrobrás S.A. e a Refinaria de Petróleo Ipiranga e Manguinhos
Esta Averiguação Preliminar, que tramitou perante o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), trata de suposta discriminação e recusa de contratar indireta que fora adotada pela Petrobras em face das duas únicas empresas totalmente compostas de capital privado no setor: refinarias de Ipiranga e de Manguinhos.
Como exposto à fls. 2199 dos autos da Averiguação Preliminar em análise, a Lei nº 9478/1997 (BRASIL, 1997) estabeleceu que uma das bases da política energética nacional seria a meta pela busca da promoção da livre concorrência, conforme artigo 1º, inciso IX. Nesta seara, cita ainda a 3ª Camara de Coordenação e Revisão da Procuradoria Geral da República que:
Coubeà Agencia Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis- ANP, como órgão regulador e fiscalizador (arts. 7º e 8º), a tarefa de conceder, mediante licitação, o direito de explorar, desenvolver e produzir petróleo (art. 8º, IV), autorizar atividades de refino, processamento, transporte, importação e exportação do produto (art. 8º, V), além da atribuição de comunicar de imediato à SDE e ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica- CADE, quaisquer indícios de infração da ordem econômica para a adoção das providências cabíveis. Dentro do novo arcabouço regulatório, embora mantidos os direitos da Petrobras de explorar a indústria do petróleo, estas atividades passariam a ser desenvolvidas “em caráter de livre competição com outras empresas, em função das condições de mercado” (art. 61, §1º (grifo nosso).
Verifica-se que os longos anos de monopólio estatal realizados no setor da indústria petrolífera capacitaram a estatal com imensas vantagens estruturais e de tecnologia, aptas a ensejar os dados obtidos pela Agência Nacional do Petróleo, citada à fls. 2200 do supracitado julgamento da averiguação preliminar, quais sejam: “a Petrobras detém aproximadamente 100% da exploração/produção nacional de petróleo, 98,55 do parque de refino, 94% da importação do petróleo, 56% da importação de derivados de petróleo, 100% da exportação de derivados de petróleo e 100% da atividade de transporte de petróleo e derivados (CADE, Averiguação Preliminar nº 08012.007897/2005-98, 2008)
A parte requerente informava estar sendo prejudicada pela política de preços estabelecida pela Petrobras S.A, que, em seus termos, vinha adotando a fixação dos preços de alguns derivados de petróleo em patamares aquém dos valores praticados no próprio comercio internacional. Esta conduta, segundo a parte requerente (CADE, Averiguação Preliminar nº 08012.007897/2005-98, p. 5):
“inviabiliza a concorrência no segmento do refino dorefino do petróleo, na medida em que tais derivados são justamente os de maior demanda e suas receitas influenciam diretamente o resultado das refinarias privadas brasileiras, que, de um lado, são obrigadas a adquirir petróleo a preços internacionais (inclusive da própria Petrobras) e, de outro, a fixar os respectivos derivados em níveis semelhantes aos da Petrobras, menores do que os necessários para a adequada remuneração de suas atividades, sob pena de perderem a preferência dos consumidores para o agente dominantes. [...] sucede que a falta de perspectiva de uma solução satisfatória om a agilidade que o caso requer forçará a Representante a tomar as medidas necessárias para estancar os prejuízos que vem sofrendo, dentre as quais a demissão de centenas de trabalhadores (doc. 8), havendo o risco de até mesmo de cessação, em definitivo, das atividades da refinaria, o que, além de eliminar a possibilidade de recontratação dos funcionários dispensados, afetaria o abastecimento de combustíveis e impactaria negativamente o comércio e o nível de arrecadação de tributos da região.
Pois, bem, após o trâmite processual da averiguação houve um primeiro voto (vencido) no recurso administrativo apresentado pela requerente, o qual foi dado provimento ao recurso (CADE, fls. 2352) e, de oficio, determinando a remessa dos autos para a Secretaria de Direito Econômico a fim de ser instaurado o devido processo administrativo.
Já às fls. 2363, o conselheiro Luiz Carlos Delorme Prado votou no sentido do arquivamento dos autos da Averiguação Preliminar, posto que não verificou indícios nos autos “ de que, nem mesmo em tese, o mercado relevante de petróleo pesado possa ser considerado nacional. Nesse contexto, a discussão do preço de transferência torna-se irrelevante” (CADE, fls. 2363).
A presente Averiguação permite analisar a influência do monopólio (e seus contornos, como a assimetria de informações e outras externalidades). No final esta Averiguação Preliminar em estudo foi arquivada, tendo sido apenas um o relator que restou vencido.
Houve interposição de embargos de declaração ao acórdão proferido nos autos, contudo, tendo sido negado provimento ao recurso, pela não ocorrência de inexistência de omissão, obscuridade ou contradição no voto principal capaz de ensejar provimento do recurso e modificação da decisão que resolveu o mérito da questão (CADE, fls. 2443).”
4.3Dos contratos de E&P
Na prática internacional verifica-se que os Estados optam por “viabilizar a exploração do petróleo mediante a contratação de empresas públicas ou privadas, dotadas de capacidade operacional para explorar e produzir esse recurso. ” As cláusulas contratuais contêm os “direitos e deveres a cargo de cada uma das partes (Estado – normalmente representado por agência estatal ou empresa governamental – e companhia petrolífera). ” (FERNANDES, 2013, p. 63).
Segundo a eminente doutrinadora Marilda Rosado, tais instrumentos contratuais são intitulados contratos petrolíferos, ou contratos de exploração e produção petrolífera, onde contém as previsões das observações que as partes pactuam a adimplir, em decorrência da “utilização e destinação das reservas petrolíferas” (RIBEIRO, 2003, p. 161, apud FERNANDES, 2013, p. 63)[28].
Os modelos de contrato de exploração das jazidas de pré-sal mais utilizados são: “contrato de concessão, contrato de partilha de produção e contrato de serviços” (BERCOVICI, 2011, p. 310). Fernandes (2013, p. 63) cita: “ os contratos de concessão, de partilha de produção e de serviço, com ou sem risco”.
4.4Contrato petrolífero de Concessão
Conforme lecionada Marilda Rosado, os contratos de concessão do pós-guerra tinham as seguintes previsões:
A empresa internacional de petróleo (IOC) tem o direito exclusivo de explorar e explotar petróleo, por sua conta e risco; ela é proprietária do óleo produzido, ficando libre para dele dispor, mas assegurando parcela para abastecimento do mercado doméstico do país hospedeiro; durante a fase de exploração e explotação paga taxa de arrendamento de área; a IOC paga royalties em óleo, em espécie, ou uma combinação dos dois e imposto de renda; ela é proprietária dos equipamentos e ativos; não há participação ou ingerência do país hospedeiro, que também não se beneficia de treinamento ou transferência de tecnologia (2003, p. 162).
Assim, quanto ao modelo de concessão de E&P, verifica-se que por um período no tempo determinada área será explorada por determinada companhia, “transferindo-se a ele a propriedade de todo o petróleo extraído. Em contrapartida, o contratado paga ao Estado certa quantidade de royalties sobre a produção, aceitando um amplo conjunto de obrigações, além de se sujeitar à supervisão do Estado sobre suas operações” (DAINTITH, 1981, p. 9, apud FERNANDES, 2013, p. 64)[29]
No artigo 177, §1º e §2º da Constituição Federal de 1988 está previsto que:.
Art. 177. Constituem monopólio da União:
§ 1º A União poderá contratar com empresas estatais ou privadas a realização das atividades previstas nos incisos I a IV deste artigo observadas as condições estabelecidas em lei. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 9, de 1995). § 2º A lei a que se refere o § 1º disporá sobre: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 9, de 1995): I - a garantia do fornecimento dos derivados de petróleo em todo o território nacional; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 9, de 1995) II - as condições de contratação; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 9, de 1995) III - a estrutura e atribuições do órgão regulador do monopólio da União; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 9, de 1995)
Regulamentando tal dispositivo constitucional, a Lei nº 9.478/97 instituiu o “contrato de concessão como modalidade de atribuição do exercício das atividades de produção e de exploração a terceiros, mediante prévio procedimento licitatório regido e organizado pela ANP”. Observa-se a notória postura estatal de abertura a atuação do mercado privado no setor, já que “no contexto da lei nº 9.478/97, a principal função da ANP é a “regulação para a concorrência” (PAULA, 2013, p. 205).
Como ainda leciona ARAGÃO (2013, p. 487), o “contrato de concessão petrolífera é essencialmente aleatório e de risco, já que pode gerar uma descoberta excelente ou nenhuma descoberta”. Há controvérsias na doutrina sobre a natureza jurídica deste tipo contratual, já que para alguns tem-se:
(...) por atividade econômica, sendo de Direito Privado; por outro, como dizem respeito a atividades ou bens que são monopolizados pelo Poder Público por razões estratégicas ou fiscais ligadas com o interesse público definido constitucionalmente, exigiriam uma disciplina publicística. Entendemos que as concessões petrolíferas, como não visam à delegação de serviços públicos, mais sim atividades econômicas strictu sensu monopolizadas pelo Estado, são, em linhas gerais, de Direito Privado. Nelas sequer há a obrigação de continuidade, estando o concessionário livre para, em uma forte demonstração da natureza de Direito Privado deste contrato, a qualquer momento ‘devolver a concessão’, justamente o contrário da lógica dos contratos de Direito Público, em que até a exceção do contrato não cumprido por parte do particular é inexistente ou muito restringida, e só a Administração pode rescindi-lo unilateralmente.
Como leciona ainda ARAGÃO (2013, p. 488), cita-se uma cláusula deste tipo de contrato petrolífero:
A qualquer tempo durante a Fase de Produção, o Concessionário poderá resilir este contrato com relação a qualquer campo (ou a todos os campos) mediante notificação por escrito à ANP. O concessionário não interromperá ou suspenderá a produção comprometida nos Programas de Produção do(s) Campo(s) ou Áreas de Desenvolvimento em questão de um período mínimo de 180 (cento e oitenta) dias contados a partir da data da notificação (Cláusula n. 8.5. do Contrato de Concessão)
Ressalta este autor, por fim, que não é possível a escusa do cumprimento de normas de ordem pública pela natureza jurídica de Direito Privado dessa concessão, pelo contrário, não há como “refutar que eventuais normas expressas de ordem pública ou de dirigismo regulatório” intervenham no contrato celebrado entre as partes (ARAGÃO, 2013, p. 488)
4.5 Do marco jurídico do Pré-Sal e do Contrato Petrolífero de Partilha
Com o surgimento de um novo panorama da indústria petrolífera advinda da descoberta nos novos campos da camada do pré-sal, no ano de 2006, o regime supracitado de concessão foi posto em dúvida, já que não existiria mais o risco da atividade. No mandato do Presidente da República, Lula, então, constatou-se “que não se justificaria explorar tais áreas por meio do regime de concessão, cuja racionalidade sempre esteve associada à delegação dos grandes riscos da atividade de exploração ao capital privado” (GALVÃO, 2013, p. 205).
Assim, em uma primeira resposta às novas descobertas procedeu-se à exclusão de tais campos da Nona Rodada de Licitações que iria ocorrer em dezembro de 2007 e indicou-se que o Ministério de Minas e Energia avaliasse a possibilidade de “construção de um novo marco legal para a exploração do petróleo no Brasil” (GALVÃO, 2013).
Em resumo, editaram-se Leis que visavam aumentar o controle público sobre as rendas petrolíferas, e cumprir a função social desta atividade econômica, a saber, promovendo o bem-estar da sociedade, desenvolvimento da nação e a mitigação dos “efeitos macroeconômicos negativos associados à exportação de recursos naturais” (PAULA, 2013).
4.5.1Do contrato de Partilha de Produção
A Lei nº 12.351 de 2010 instituiu o regime jurídico de partilha de produção para a E&P dos campos petrolíferos do pré-sal e para outras áreas consideradas estratégicas. Como expõe Fernandes (2013, p. 80), o acordo de E&P “será firmado com a União, representada pelo Ministério de Minas e Energia, e gerido pela Pré-Sal Petróleo S.A (PPSA), empresa pública constituída pela Lei 12.304/2010 para tal finalidade”.
Assim, “a contratação de empresa para o desempenho de exploração e produção de petróleo pode ser feita de maneira direta com a Petrobras”, com dispensa de licitação ou, com a ocorrência de processo licitatória na modalidade leilão (artigo 8º, I e II da Lei 12.351/2010). Poderão participar também “empresas privadas interessadas em formar consórcio com a companhia estatal”. Foi assegurado a participação mínima da Petrobras no consórcio que for formado para E&P destas áreas estratégicas.
Quanto aos ônus do ganhador do certame, diferentemente do contrato de concessão, a “empresa não adquire a propriedade do óleo extraído de maneira automática após a sua passagem pela boca do posso, mas em momento posterior a ser definido no contrato, chamado de ponto de partilha” (art. 2º, XI, da Lei 12.351/2010, apud FERNANDES, 2013, p. 81, grifos nosso).
A remuneração da sociedade empresarial será realizada pelo que a legislação convencionou chamar de “custo em óleo” e “pela parcela do excedente em óleo”. Conforme artigo 2º da Lei, tem-se que:
Art. 2º Para os fins desta Lei, são estabelecidas as seguintes definições:
II - custo em óleo: parcela da produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos, exigível unicamente em caso de descoberta comercial, correspondente aos custos e aos investimentos realizados pelo contratado na execução das atividades de exploração, avaliação, desenvolvimento, produção e desativação das instalações, sujeita a limites, prazos e condições estabelecidos em contrato;
III - excedente em óleo: parcela da produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos a ser repartida entre a União e o contratado, segundo critérios definidos em contrato, resultante da diferença entre o volume total da produção e as parcelas relativas ao custo em óleo, aos royalties devidos e, quando exigível, à participação de que trata o art. 43;
Destaca Fernandes (2013, p. 81) que após recebida a parcela de óleo que lhe compete, cada uma das partes devem realizar um contrato de compra e venda do custo em óleo. A União se sujeita ao que dispõe o artigo 45 da Lei do Contrato de Partilha, nos seguintes termos:
Art. 45. O petróleo, o gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos destinados à União serão comercializados de acordo com as normas do direito privado, dispensada a licitação, segundo a política de comercialização referida nos incisos VI e VII do art. 9º.
Parágrafo único. A empresa pública de que trata o § 1º do art. 8º, representando a União, poderá contratar diretamente a Petrobras, dispensada a licitação, como agente comercializador do petróleo, do gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos referidos no caput.
Diferentemente dos costumes internacionais, o Estado brasileiro optou por praticar uma forma mista de recebimento de tais proventos advindos das atividades exploratórias. No contrato de partilha:
Opta o Estado por receber parte em óleo- a parcela excedente em óleo acima referida- e parte já convertida em pecúnia, por meio de negócio jurídico de compra e venda inserto no próprio contrato de partilha, pelo qual a empresa contratada pagará um preço à União, chamado de royalty, adquirindo a propriedade do petróleo correspondente (FERNANDES, 2013, p. 81)
Por fim, cumpre ressaltar que tal modelo foi inspirado no marco regulatório norueguês para o setor. Lá há uma empresa estatal que atua juntamente com outras empresas privadas. Há também uma terceira empresa, estatal, que não realiza atividades de E&P mas faz a gestão das reservas de petróleo e gás do Estado. Como cita ARAGÃO (2013, p. 490-491): “no qual há uma empresa estatal operadora e licenciatária (com capital privado minoritário- a STATOIL, análoga na situação à Petrobras), atuando no mercado justamente com outras empresas privadas; e uma outra estatal, não operadora (de capital inteiramente público- a PETORO)”, que apenas possui um papel análogo à da PPSA.
CONCLUSÃO
A análise dos regimes exploratórios de petróleo e gás natural no Brasil permite concluir que, desde o Estado nacionalista do ex-presidente Getúlio Dornelles Vargas até o atual Estado Neodesenvolvimentista da Presidenta Dilma Rousseff, o setor energético é primordial para o desenvolvimento nacional. A indústria petrolífera é responsável pelo encadeamento vertical e horizontal da indústria brasileira, posto o alto encadeamento como insumos dos derivados do petróleo.
A soberania permanente dos Estados sobre seus recursos naturais se consolidou por uma pressão internacional dos países em subdesenvolvimento, sendo assim um conceito utilizado em âmbito internacional.
O Código de Minas de 1934 iniciou um processo de monopolização da exploração das jazidas petrolíferas pelo Estado, já que previu a destituição da propriedade do subsolo da propriedade do solo, passando ao domínio da União as jazidas do subsolo que até o momento não foram objeto de exploração.
A lei nº 2004 de 03 de outubro de 1953 instituiu a sociedade de economia mista Petrobras e vigorou por quase meio século, até a promulgação da lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997. Nesta primeira lei consagrou-se a atuação direta do Estado Brasileiro sobre o setor petrolífero.
A campanha “O Petróleo é Nosso” enfrentou inúmeros obstáculos pela mídia predominante na década de 1950, mas conseguiu impactar e consolidar o papel da indústria do petróleo no desenvolvimento da indústria nacional, na representação de êxodo do subdesenvolvimento, através da geração de empregos, renda e melhorias na qualidade de vida da população. Destaca-se também a priorização do abastecimento do mercado interno com derivados de petróleo.
O Plano de Metas do presidente Juscelino Kubistchek representou o desenvolvimentismo no país e promoveu, com sucesso, a expansão e consolidação da indústria nacional e do mercado interno brasileiro. Inseriu-se ainda autossuficiência nos recursos energéticos como uma meta de governo, mudando o viés de importação daqueles bens necessários à indústria petrolífera.
A forma de administração de Kubistchek e dos controladores da Petrobras permitiu um aumento do poder da empresa pública face ao CNP e o crescimento do poder de negociação da Petrobras face aos players internacionais.
Posteriormente, o Estado Regulador foi o promotor da flexibilização do monopólio estatal sobre inúmeras das atividades que compõe a ordem econômica prevista na Constituição da República Federativa do Brasil. Teve como ênfase a inovação e eficiência estratégica, através da criação de um grande número de autarquias em regime especial.
Já o Estado Desenvolvimentista, de influência keynesiana, propõe a capilaridade horizontal das parcerias entre Estado e capital privado. Como semelhança ao neodesenvolvimentismo que seguirá nas políticas e metas governamentais, está o caráter estruturalista, com ênfase no conceito de noção de Nação e a supracitada influência keynesiana. Como exemplo de especificidades do Neodesenvolvimentismo ao Estado regulador e ao desenvolvimentista está o caráter redistributivo e experimentalista (PAULA, 2013, p. 203).
A emenda constitucional nº9 de 1995 permitiu à iniciativa privada realizar atividades econômicas que na Constituição Federal de 1988 foram estabelecidas como privativas do estado em vista do monopólio de atividade. Tal emenda revela uma das características do Estado neodesenvolvimentista (PAULA, 2013, p. 205).
O contrato de concessão petrolífera foi adotado no Brasil como modelo de E&P no ano de 1997, mediante autorização legislativa de nº 9478/1990. Já com as novas descobertas petrolíferas, durante o governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, a alteração do marco legal de concessão era iminente, posto que as jazidas descobertas não apresentavam o risco exploratório que se embutiam nos contratos de concessão.
As Leis nº 12.351/2010, nº 12.340/2010 e nº 12;760/2010 vieram então tutelar os campos petrolíferos descobertos na camada do pré-sal, visando a manutenção do poderio estatal sobre as rendas petrolíferas, em específico, sobre o papel norteador do desenvolvimento nacional. Trata-se de uma intenção governamental de explorar o petróleo sob dois regimes diferenciados, e não uma sucessão.
No contrato de partilha de produção, a sociedade empresarial vencedora do certame licitatório, salvo os casos de dispensa de licitação conferidos pela lei (art. 8º, I e II, Lei nº 12.351/2010), recebe como remuneração os “custos em óleo” e por parcela do “excedente em óleo”. Já estatal tem assegurado a participação mínima no consórcio a ser formado de 30% (art. 4º, Lei nº 12.351/2010). Após cada uma das partes estarem satisfeitas, deverão as mesmas celebrarem um contrato de compra e venda dos recursos em óleo recebidas, conforme determinação do artigo 45 da Lei nº 12.351/2010.
Numa sociedade internacionalmente capitalista, cujos interesses dos particulares e das companhias privadas visam os altos resultados e anseiam eficiências máximas de rentabilidade, o aparato regulador estatal deve constantemente buscar aumentar a autonomia dos órgãos regulatórios do setor petrolífero, como o CADE e a ANP.
A defesa da Ordem Econômica e Financeira não deve ser dissociada dos seus objetivos de assegurar a todos(as) existência digna, conforme os ditames da justiça social, valorizando o trabalho humano, a livre iniciativa, a livre concorrência, a defesa do consumidor, a busca pelo pleno emprego e a defesa do meio ambiente, conforme consolidação da Carta-cidadã, em seu artigo 170.
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