INTRODUÇÃO
O instituto da Contribuição de Melhoria tem vasta importância no Direito Tributário. No decorrer deste trabalho serão expostas as definições básicas deste tributo; em especial, vantagens de sua instituição.
Serão demonstradas as controvérsias de suas definições e interpretações da lei, assim como analisados os limites tributários e particulares da cobrança do tributo, suas polêmicas e recepção do instituto pelas entidades brasileiras
Também será explanada uma discussão sobre a contraprestação ao Poder Público pela valorização de um imóvel particular causada por obra pública.
Ainda, para um melhor posicionamento do contribuinte sobre o tema, uma breve exposição sobre educação tributária.
CAPÍTULO 1
1. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA
{C}1.1 “O DIREITO TRIBUTÁRIO”, PARA MELHOR COMPREENSÃO DA CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA.
O Direito Tributário compreende uma gama de normas que estabelece uma relação jurídica entre os contribuintes e o Estado.
Define alguns doutrinadores:
Ruy Barbosa Nogueira – “É a disciplina da relação entre Fisco e Contribuinte, resultante da imposição, arrecadação e fiscalização dos impostos, taxas e contribuições”.
Paulo de Barros Carvalho – “É o ramo didaticamente autônomo do direito, integrado pelo conjunto das proposições jurídico normativas que correspondam, direta ou indiretamente, à instituição, arrecadação e fiscalização de tributos”.
Hugo de Brito Machado – “O ramo do Direito que se ocupa das relações entre o fisco e as pessoas sujeitas a imposições tributárias de qualquer espécie, limitando o poder de tributar e protegendo o cidadão contra abusos desse poder”.
Luciano Amaro – “O Direito Tributário é a disciplina jurídica dos tributos”.
Kiyoshi Harada – “Direito Tributário é o direito que disciplina o processo de retirada compulsória, pelo Estado, da parcela de riquezas de seus súditos, mediante a observância dos princípios reveladores do Estado de Direito. É a disciplina jurídica que estuda as relações entre o fisco e o contribuinte”.
No polo ativo encontramos o credor, o Fisco. Conforme preceitua o artigo 119 do Código Tributário Nacional, “sujeito ativo da obrigação é a pessoa jurídica de direito público titular da competência para exigir o seu cumprimento”.
No polo passivo encontramos o devedor, o contribuinte ou o responsável, conforme preceitua o artigo 121 do Código Tributário Nacional,
“...é a pessoa obrigada ao pagamento de tributo ou penalidade tributária, ... o sujeito da obrigação principal diz-se: I- Contribuinte, quando tenha relação pessoal e direta com a situação que constitua o respectivo fato gerador; II- Responsável, quando, sem revestir a condição de contribuinte, sua obrigação decorra de disposição expressa em lei.”
A capacidade tributária é a aptidão que tem o ser para figurar no polo passivo ou ativo da relação jurídica. A capacidade tributária passiva é independente, pois o tributo é uma obrigação que decorre da lei.
Definindo tributo, cita-se o artigo 3º do Código Tributário Nacional:
“Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”.
Pode ser impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições.
O Direito Tributário tem natureza de Direito Público, obrigacional e comum.
A natureza jurídica pública do Direito Tributário está no predomínio do estado na relação tributária em contraposição ao contribuinte.
Dentre os principais objetivos da tributação estão: obter receitas, justiça social, estimular ou desestimular atividades, manutenção de atividades.
Vistos tais conceitos, avante para tratarmos sobre Contribuição de Melhoria.
1.2 EVOLUÇÃO HISTÓRICA
A Contribuição de Melhoria, enquanto espécie do gênero tributo, surge no Brasil na Constituição Federal de 1934. Porém diz-se que a primeira utilização equiparada a ela ocorreu no século XIX, em 1812, na Bahia, durante o domínio português. Também em Minas Gerais exigia-se o que chamavam de "fintas" na edificação de obras públicas.
Com a Constituição Federal de 1937, a expressão fica pouco utilizada: quase a transformaram em taxa, mesmo tendo o Supremo Tribunal Federal reconhecido a constitucionalidade do tributo. Na Constituição Federal de 1946, a Contribuição de Melhoria volta a superior valor, mencionando pela primeira vez os limites de cobrança individual e global. Com a criação do Código Tributário Nacional, em 1966, foram reafirmados os limites citados na Constituição de 1946; após quatro meses, fora publicado um Decreto-Lei que detalhou o tributo.
A Carta Magna de 1967 manteve a espécie como tributo em seu texto
Por fim, a Constituição Federal de 1988 mencionou o tema em seu artigo 145, inciso III, muito breve e superficialmente.
Segundo Edgar Neves da Silva, a Contribuição de Melhoria conhece as seguintes nomenclaturas no Direito Comparado:
Beterment tax na Inglaterra, special assessment nos Estados Unidos, contribuition sur les plus values na França, contributi di meglioria na Itália, contribuición de mejoras na Espanha, e erschliessungsbeitrag ou strassenanliegere beitrag, como são chamadas na Alemanha.
Deste modo, será objeto de análise a Contribuição de Melhoria vigente nos Estados Unidos e na Alemanha, ante à diversidade de contornos do instituto nestes dois países.
O sistema americano adota a Contribuição de Melhoria tipo valorização, ou plus valia, ou mais-valia: por este sistema, após a realização de obra pública que acarrete valorização imobiliária, deverá o proprietário arcar com a parcela correspondente à valorização de seu imóvel.
Ressalta-se que, no modelo americano, a verdadeira Contribuição de Melhoria recebe a designação de benefit assessment, pois os financistas deste país reúnem sob o gênero de special assessment, os institutos de cost assessment e benefit assessment; todavia, apenas este último se constitui em legítima contribuição de melhoria.
A respeito dessa questão, o ilustre Geraldo Ataliba assevera:
“Nos Estados Unidos, nos livros de Public Finance (ciência das finanças) reúnem-se sob a designação de special assessment dois tipos de exações, de natureza distinta, mas de certa forma semelhantes em seus fundamentos remotos: o cost assessment e o benefit assessment. Só este corresponde ao betterment tax (legítima c.m.) da tradição do direito inglês, sendo o outro uma instituição convencional (semi-contratual) norte-americana (que, entretanto, não nos é inteiramente desconhecida).
Ora, em vez de se adotar aqui a legítima c.m. (benefit assessment), adotou-se, por inadvertência, o cost assessment, que corresponde ao financiamento de obras públicas por um instrumento semi-contratual, um requerimento dos interessados, com consentimento, quanto ao projeto e custos, por parte dos interessados”.
Desta forma, para o professor Geraldo Ataliba o legislador brasileiro teria se equivocado ao adotar o instituto do cost assessment, quando na verdade deveria ter instituído o benefit assessment, genuína Contribuição de Melhoria aceita universalmente.
Geraldo Ataliba defende a ideia de que o custo da obra jamais pode ser utilizado como critério de cobrança para a Contribuição de Melhoria; nesse sentido, afirma o seguinte:
"o gabarito da Contribuição de Melhoria é sempre a valorização, não importando o custo da obra".
Todavia, no sistema alemão a contribuição de melhoria se pauta pelo custo da obra, ou seja: não se utiliza o critério de valorização imobiliária, sendo o custo rateado entre os beneficiários da obra pública.
O sistema alemão, se aplicado de forma absoluta, pode dar ensejo a injustiças, pois o contribuinte estaria obrigado a pagar a Contribuição de Melhoria por qualquer tipo de obra pública, ainda que esta trouxesse desvalorização em seu imóvel. Neste caso, estaria obrigado ao pagamento da exação, devendo acionar posteriormente o Estado em ação de indenização pela desvalorização de seu imóvel.
No Brasil foi adotado um sistema misto, no qual a Contribuição de Melhoria é cobrada do contribuinte através do critério de valorização imobiliária, tendo como limite total o custo da obra.
{C}1.3 {C}CONCEITO
O conceito de Contribuição de Melhoria, segundo a legislação brasileira, está previsto na Constituição Federal art. 145, inciso III e no Código Tributário Nacional art. 81 e 82; respectivamente transcritos:
art. 145 - A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:
III - Contribuição de Melhoria, decorrente de obras públicas.
art. 81 - A Contribuição de Melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.
art. 82 – A lei relativa à Contribuição de Melhoria observará os seguintes requisitos mínimos:
I- publicação prévia dos seguintes elementos:
a) memorial descritivo do projeto;
b) orçamento do custo da obra;
c) determinação da parcela do custo da obra a ser financiada pela contribuição;
d) delimitação da zona beneficiada;
e) determinação do fator de absorção do benefício da valorização para toda a zona ou para cada uma das áreas diferenciadas, nela contidas;
II - fixação de prazo não inferior a 30 (trinta) dias, para impugnação, pelos interessados, de qualquer dos elementos referidos no inciso anterior;
III - regulamentação do processo administrativo de instrução e julgamento da impugnação a que se refere o inciso anterior, sem prejuízo da sua apreciação judicial.
§ 1º - a contribuição relativa a cada imóvel será determinada pelo rateio da parcela do custo da obra a que se refere a alínea c, do inciso i, pelos imóveis situados na zona beneficiada em função dos respectivos fatores individuais de valorização.
§ 2º - por ocasião do respectivo lançamento, cada contribuinte deverá ser notificado do montante da contribuição, da forma e dos prazos de seu pagamento e dos elementos que integraram o respectivo cálculo.
O Código Tributário Nacional não define concretamente a Contribuição de Melhoria, trazendo desde já seu primeiro ponto controvertido. Porém, em seu artigo 81, traz elementos para essa definição.
A Contribuição de Melhoria, nos artigos 81 e 82 do Código Tributário Nacional, cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.
Trata-se de um mecanismo especial de tributo vinculado a uma atuação estatal; tem uma caracterização própria que a distingue das outras espécies tributárias: a construção de obra pública que acarreta valorização imobiliária ao patrimônio do particular. Desta forma, é um tributo decorrente de obra pública que gera valorização em bens imóveis do sujeito passivo.
Hugo de Brito Machado definiu a
Contribuição de Melhoria como a espécie de tributo cujo fato gerador é a valorização do imóvel do contribuinte decorrente da obra pública, e tem por finalidade a justa distribuição dos encargos públicos, fazendo retornar ao tesouro público o valor despendido com a realização de obras públicas, na medida em que destas decorra valorização dos imóveis.
Um dos atributos que diferenciam as taxas das contribuições de melhoria é o fato de que estas taxas remuneram serviços públicos, ao passo de que as contribuições de melhoria têm como contrapartida a valorização imobiliária em decorrência da realização de obras públicas.
Existindo simultaneamente dois ou mais débitos vencidos do mesmo sujeito passivo para com a mesma pessoa jurídica de direito público, a autoridade competente para receber o pagamento determinará a respectiva imputação na seguinte ordem: contribuições de melhoria, taxas e impostos.
“Não é a realização de obra pública que gera a obrigação de pagar a Contribuição de Melhoria. Essa obrigação só nasce se da obra pública decorrer valorização [...] se decorrer aumento do valor do imóvel do contribuinte”. (Machado, 2007, p. 456).
1.4 FATO GERADOR
Só há fato gerador da Contribuição de Melhoria se a propriedade do contribuinte for valorizada em decorrência de obra pública, ou seja, valorização imobiliária decorrente de obra dessa natureza. É preciso haver a relação obra pública e valorização imobiliária.
Pode-se traduzir por Obra Pública a efetivação do trabalho feito pela administração estatal, na consecução de seus fins e em atendimento aos interesses da sociedade. No entendimento de Geraldo Ataliba,
“a realização de obras públicas, em regra, gera um efeito específico notável: determina o incremento no valor dos imóveis adjacentes e vizinhos. Esta valorização é algo novo no mundo, introduzido como repercussão da obra. É algo de novo que não se confunde com a obra, mas é nitidamente efeito seu”
Nesse sentido, da obra deve resultar um acréscimo no patrimônio público, com um novo elemento ou bem. O resto é considerado serviço de manutenção e enseja a exigência de taxa.
Dispõe o Decreto Lei 195/67 abaixo explicitado:
Que será devida a Contribuição de Melhoria, no caso de valorização de imóveis de propriedade privada, em virtude de qualquer das seguintes obras públicas: abertura, alargamento, pavimentação, iluminação, arborização, esgotos pluviais e outros melhoramentos de praças e vias públicas; construção e ampliação de parques, campos de desportos, pontes, túneis e viadutos; construção ou ampliação de sistemas de trânsito rápido inclusive todas as obras e edificações necessárias ao funcionamento do sistema; serviços e obras de abastecimento de água potável, esgotos, instalações de redes elétricas, telefônicas, transportes e comunicações em geral ou de suprimento de gás, funiculares, ascensores e instalações de comodidade pública; proteção contra secas, inundações, erosão, ressacas, e de saneamento de drenagem em geral, diques, cais, desobstrução de barras, portos e canais, retificação e regularização de cursos d’água e irrigação; construção de estradas de ferro e construção, pavimentação e melhoramento de estradas de rodagem; construção de aeródromos e aeroportos e seus acessos; aterros e realizações de embelezamento em geral, inclusive desapropriações em desenvolvimento de plano de aspecto paisagístico.
A Valorização Imobiliária, segundo requisito do fato gerador da Contribuição de Melhoria, aumenta o valor de mercado de imóveis localizados em suas mediações. A obrigação de pagar a Contribuição de Melhoria não decorre da obra, mas da valorização imobiliária que desta decorreu.
Bernardo Ribeiro de Moraes discorda, dizendo que o imprescindível é a melhoria do imóvel e não a valorização em si.
Nesse sentido, os tribunais dão como certo:
CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA - VALORIZAÇÃO IMOBILIÁRIA - CF/67, ART. 18, II, COM A REDAÇÃO DA EC Nº 23/83 - CF/88, ART. 145, III - Sem valorização imobiliária, decorrente de obra pública, não há Contribuição de Melhoria, porque a hipótese de incidência desta é a valorização e a sua base é a diferença entre dois momentos: o anterior e o posterior à obra pública, vale dizer, o quantum da valorização imobiliária. (STF - RE 114.069-1 - São Paulo - 2ª T. - Rel. Min. Carlos Velloso - DJU 30.09.1994)
TRIBUTO - CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA - FATO GERADOR - VALORIZAÇÃO DO IMÓVEL - ART. 81/CTN - PRECEDENTES DO STF E STJ - 1. A Contribuição de Melhoria tem como fato gerador a valorização do imóvel que lhe acarreta real benefício, não servindo como base de cálculo, tão-só o custo da obra pública realizada. 2. Recurso Especial conhecido e provido. (STJ - RESP 280248 - SP - 2ª T. - Rel. Min. Francisco Peçanha Martins - DJU 28.10.2002).
CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA - Loteamento urbano. Pavimentação asfáltica e colocação de guias e sarjetas. Incidência da contribuição de melhoria na hipótese de valorização do imóvel. Lançamento que desconsidera este critério e não fixa alíquota percentual correspondente à valorização. Base de cálculo exclusivamente fixada no rateio do custo da obra em proporção à metragem linear da respectiva testada dos imóveis beneficiados. Inadmissibilidade. Violação do Código Tributário Nacional, arts. 81 e 82. Lançamento ajuizado de ofício. Re-exame necessário não provido. (1º TACSP - AP 0913031-8 - (42772) - São João da Boa Vista - 2ª C.Fér. - Rel. Juiz Amado de Faria - J. 03.04.2002)
TRIBUTÁRIO - CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA - SISTEMA DE DUPLO LIMITE - VALORIZAÇÃO REAL DO IMÓVEL - ÔNUS DA PROVA - 1. (...). 2. (....). 2.1.(...) 2.2. Presume-se que a obra pública agregou ao imóvel a mais-valia real, conforme a partilha procedida pelo poder tributante. Cabe, pois, ao contribuinte provar que, na realidade, não houve melhoria no sentido de valor, ou houve em menor quantia, ou que houve até mesmo piora no sentido de desvalor. Carregar o ônus da prova ao Poder Público é não só inviabilizar a administração como ir de encontro a princípio básico de Direito Público em geral, e de Direito Tributário em especial. Vigora, no caso da contribuição de melhoria, a mesma presunção que vigora ao IPTU e ao IPVA relativamente ao valor da base de cálculo. O Poder Público, dentro de critérios objetivos estabelecidos em Lei, define qual valor cada imóvel presumivelmente agregou. Se tal não corresponde à valorização real, cabe ao contribuinte demonstrar. 3. Apelação desprovida. (TJRS - APC 70005149901 - 1ª C.Cív. - Rel. Des. Irineu Mariani - J. 18.06.2003).
1.5 SUJEITO ATIVO
Definidos no art. 145 da Constituição Federal de 1988 e art. 3º do Decreto-lei n.º 195/76, os sujeitos ativos são os entes competentes para instituir e exigir a contribuição de melhoria, que são: a União, os Estados membros, o Distrito Federal e os Municípios.
Esta competência é comum e somente pode ser conferida pela Constituição, pois o princípio federativo é o seu fundamento. Isto porque a competência tributária se caracteriza pela repartição do poder tributário entre os entes da Federação.
A Contribuição de Melhoria a ser exigida pela União, Estado, Distrito Federal e Municípios, para fazer face ao custo das obras públicas, será cobrada pela Unidade Administrativa que as realizar, adotando-se como critério o benefício resultante da obra, calculado através de índices cadastrais das respectivas zonas de influência.
O instituto será cobrado dos proprietários de imóveis do domínio privado, situados nas áreas direta e indiretamente beneficiadas pela obra.
1.6 SUJEITO PASSIVO
O sujeito passivo da obrigação principal é a pessoa obrigada ao pagamento de tributo ou penalidade pecuniária. O sujeito da obrigação principal diz-se contribuinte, quando tenha relação pessoal e direta com a situação que constitua o respectivo fato gerador.
O sujeito passivo é o proprietário do imóvel valorizado. Só se cobra Contribuição de Melhoria de imóvel privado valorizado. Entende-se que é possível enquadrar-se no polo passivo os enfiteutas, ou titulares de domínio útil e os demais possuidores que, mesmo não estando descritos nos artigos 81 e 82, pertinentes à Contribuição de Melhoria, constam no CTN ao tratar de ITR e IPTU, nos artigos 29 e 32.
1.7 REQUISITOS PARA INSTITUIÇÃO
Para a cobrança da Contribuição de Melhoria é necessária observância de um processo rigoroso sob pena de anulação do lançamento.
Há uma sequência que não pode ser burlada, indispensável para se exigir o tributo.
Para cobrança da Contribuição de Melhoria, a Administração competente deverá publicar o Edital, contendo:
delimitação das áreas direta e indiretamente beneficiadas e a relação dos imóveis nelas compreendidos;
memorial descritivo do projeto;
orçamento total ou parcial do custo das obras e
determinação da parcela do custo das obras a ser ressarcida pela contribuição, com o correspondente plano de rateio entre os imóveis beneficiados.
Tal exigência aplica-se também aos casos de cobrança da Contribuição de Melhoria por obras públicas em execução, constantes de projetos ainda não concluídos.
Segundo o STF, o edital deve ser prévio em relação à cobrança, mas pode ser posterior à obra.
Executada a obra de melhoramento na sua totalidade ou em parte suficiente para beneficiar determinados imóveis, de modo a justificar o início da cobrança da Contribuição de Melhoria, proceder-se-á ao lançamento referente a esses imóveis, depois de publicado o respectivo demonstrativo de custos.
A severa exigência de publicação do orçamento da obra causa certo desconforto se a administração pública não estiver cumprindo com seus deveres retamente, executando as conhecidas obras superfaturadas, com desvios de verbas, à custa do cidadão brasileiro pagador de tributos, como reitera o ilustre mestre Eduardo Sabbag, em seu Manual de Direito Tributário, p. 469.
1.8 NATUREZA JURÍDICA
Artigo 4º. A natureza jurídica específica do tributo é determinada pelo fato gerador da respectiva obrigação, sendo irrelevantes para qualificá-la:
I- A denominação e demais características formais adotadas pela lei;
II- A destinação legal do produto da sua arrecadação.
Regimentada pelo Código Tributário Nacional, a natureza jurídica é identificada pelo fato gerador combinado com a base de cálculo.
Para melhor organização, o Estado promove a arrecadação, apoiado pelas normas tributárias e constitucionais, gerando a atividade financeira do Estado.
A natureza jurídica da Contribuição de Melhoria também constitui ponto controvertido e é discutida por várias correntes do Direito Tributário.
Há uma defesa à semelhança da Contribuição de Melhoria com as taxas, diferenciando as duas apenas quanto à nomenclatura e atuação estatal que enseja a sua cobrança. A obra pública para Contribuição de Melhoria e o serviço público para taxa, tornando ambas de mesma natureza.
CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA
Esta relacionada com atividade do Poder Público - realização de obra pública -
IMPOSTOS
É cobrado independentemente de atuação estatal específica ao contribuinte
CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA
Tem como fato gerador o benefício advindo ao imóvel, benefício este em consequência da obra pública
TAXAS
Fato gerador é o serviço público específico e divisível, posto à disposição do contribuinte ou o exercício do poder de polícia
CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA
Restituição não é prevista
EMPRÉSTIMO COMPULSÓRIO
Há restituição ao contribuinte do montante pago no empréstimo
CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA
Destinada a custear obras públicas que tragam benefício imobiliário para o contribuinte
CONTRIBUIÇÕES ESPECIAIS
Instrumentos de intervenção no domínio econômico ou são instituídas nos interesses das categorias profissionais ou econômicas
Por outro lado, há defesa de que a Contribuição de Melhoria tenha características próprias, impossível de ser confundida com as taxas, sendo um tributo autônomo com fatos geradores diferentes.
O legislador brasileiro adota a última teoria apresentada, visto que em nossa Constituição a Contribuição de Melhoria fora individualizada; como espécie autônoma distingue-se dos impostos, das taxas, do empréstimo compulsório e das contribuições. Sendo assim, está submetida ao regime jurídico de Direito Público, mais especificamente ao regime jurídico tributário, sujeitando-se a todos os princípios que integram o âmbito desse ramo do Direito.
O professor Eduardo Sabbag explicita alguns pontos que nos permite entender melhor a Contribuição de Melhoria:
“...para os impostos, destaca-se a capacidade contributiva do contribuinte; para as taxas, o princípio justificador é o da retribuição ou remuneração dos serviços públicos; por fim, para as Contribuições de Melhoria, prevalece a ideia de proporcionalidade ao benefício especial recebido em decorrência da obra pública”.
Independente da teoria adotada, a Contribuição de Melhoria representa uma prestação pecuniária compulsória, instituída em lei e cobrada, desde que se realize uma obra pública que valorize ou beneficie um imóvel, de seu proprietário, por meio de uma atividade administrativa vinculada.
CAPÍTULO 2 - BASE DE CÁLCULO E JUSTIÇA FISCAL
2.1 BASE DE CÁLCULO
Seria a Contribuição de Melhoria um meio ressarcitório ou uma contraprestação ao Poder Público, pela valorização de um imóvel causada por obra pública?
Para começar-se a entender a questão acima, necessário falar-se de base de cálculo.
A base de cálculo da Contribuição de Melhoria é o quantum de valorização experimentada pelo imóvel, o montante que a obra arregimentou para si enquanto valorização financeira.
Assim, sobre a base de cálculo aplicar-se-á um percentual legal de alíquota. Sobre isso, existe um posicionamento doutrinário minoritário que defende que o valor da valorização será o montante a ser pago a título de Contribuição de Melhoria.
No campo da base de cálculo da Contribuição de Melhoria, há dois limites a serem respeitados no processo de cobrança: o limite total e o limite individual.
Entendido por limite total, aquele que respeite o montante do custo da obra e, como limite individual, aquele que respeite o montante de valorização imobiliária.
A Contribuição de Melhoria não é a contraprestação de um serviço público incorpóreo, mas a recuperação do enriquecimento ganho por um proprietário em virtude de obra pública concreta no local da situação do prédio; porém, partindo do princípio de que a administração pública é corresponsável pela valorização dos imóveis e, com isso, deveria ter sua contra-parte também na diferença advinda da valoração. Visível é que seria irrazoável cobrar do contribuinte o valor total do custo da obra como sendo o valor da Contribuição de Melhoria.
2.2 CÁLCULO
O cálculo da Contribuição de Melhoria é feito dividindo proporcionalmente o custo da obra pela valorização dos imóveis na área beneficiada.
O contribuinte pagará a Contribuição de Melhoria no limite do valor de acréscimo na valorização do imóvel. O limite total das contribuições também não poderá ser superior ao total custo da obra.
O montante de valorização é de difícil determinação, podendo uma autoridade administrativa fazer um arbitramento deste, precisando da concordância do contribuinte. Caso contrário, conforme o artigo 148 do Código Tributário Nacional, pode o contribuinte impugnar o arbitramento.
A base de cálculo é o quantum de valorização imobiliária. Exemplificando: se um imóvel de R$ 10.000,00 é valorizado em 10% desse valor, devido à obra pública realizada, o contribuinte pagará uma alíquota sobre R$ 1.000,00 (10% de R$ 10.000,00), correspondente à valorização do imóvel, a título de Contribuição de Melhoria.
2.3 MATERIALIZAÇÃO DO PRINCÍPIO DA IGUALDADE
O tributo deve ser um ônus suportável, um encargo que o contribuinte deva pagar sem sacrifício do desfrute normal dos bens da vida.
O tributo é justo desde que adequado à capacidade econômica da pessoa que deva suportá-lo. Não basta que seja legal, mister se faz que o mesmo seja legítimo.
Se uma pessoa compra um imóvel em uma região desvalorizada, subentende-se que adquiriu apenas o que podia, não tendo recursos para contribuir para qualquer obra de valorização do imóvel. Sabendo que a Contribuição de Melhoria recai sobre o bolso do proprietário do imóvel que, por ter adquirido um imóvel naquela localidade, depreende-se que, justamente, isso ocorreu por falta de poder aquisitivo, uma vez que ninguém tem como desejo maior residir em um local menos valorizado. Logo, tendo menor condição financeira, naturalmente terá dificuldades, quando não a total impossibilidade de arcar com um incremento nos valores praticados.
Hugo de Brito Machado, observou:
“No caso da Contribuição de Melhoria, não vislumbro a possibilidade de aplicação do Princípio da Capacidade Contributiva uma vez que o valor que será recolhido nada mais é do que a restituição aos cofres públicos da importância que foi incorporada à sua propriedade, em decorrência de um investimento público. É cediço que o referido tributo não tem como objetivo custear a obra promovida pelo Poder Público; mas impedir que o proprietário do imóvel tenha vantagens e valorização do seu bem às custas do dinheiro público. Nada mais justo, portanto, que o contribuinte seja devedor da importância que efetivamente valorizou o seu bem. Se o contribuinte for proprietário de uma pequena casa que tiver uma valorização de 50% (cinquenta por cento) do valor imobiliário originário, o mesmo deve contribuir com este valor. Da mesma forma que o proprietário de uma mansão que sofrer a mesma valorização”
Rebatendo a ilustre explicitação, os cofres públicos compõem orçamento que deve ser investido em melhorias públicas, dentro de uma política orçamentária que traga benefícios a mais para uns do que para outros, de acordo com sua vulnerabilidade financeira e social – afinal, reduzir desigualdades é estratégico e papel das administrações públicas.
Dessa forma, não se trata de trazer vantagens e valorização a um bem particular, e sim propiciar uma benfeitoria pública, em primeiro plano, a quem não pode custeá-la por sua situação social. É uma ação social em primeira instância, garantindo importante benfeitoria àqueles que não possuem condições financeiras de alcançá-la.
2.4 MAIS-VALIA IMOBILIÁRIA GERADA PELA OBRA PÚBLICA
Analisando o artigo 182, parágrafo 1º, in fine do Código Tributário Nacional combinado com o artigo 3º , parte final do Decreto Lei 195/67:
“A Contribuição de Melhoria será cobrada dos proprietários de imóveis do domínio privado, situados nas áreas direta e indiretamente beneficiadas pela obra (…) A contribuição relativa a cada imóvel será determinada pelo rateio da parcela do custo da obra a que se refere a alínea “c”, do inciso I, pelos imóveis situados na zona beneficiada em função dos respectivos fatores individuais de valorização”.
Entende-se que a valorização dada por uma obra pública pode surgir em diversas proporções, conforme a localização da obra ante o imóvel.
Pode-se valorizar um imóvel ao longo da obra, ao redor da obra ou nas extremidades da obra.
A exigência se limita ao território da entidade tributante.
Não seria razoável se todo um bairro arcasse com o custo de uma obra que trará benefício direto somente para certas pessoas.
Se o proprietário não contribui com a obra que gera a valorização, não é justo que se aproprie deste específico benefício, impedindo que haja lucro sem esforço.
Entende Hugo de Brito Machado:
a Contribuição de Melhoria, como instrumento de realização do ideal de justiça, tem uma finalidade específica de ordem redistributiva: evitar uma injusta repartição dos benefícios decorrentes de obras públicas.
É o princípio do Custo/Benefício, custo relacionado à administração Pública e benefício relacionado ao contribuinte.
Concluindo: a Contribuição de Melhoria se apoia na fundamentação de que, mesmo sem desejar o benefício, deve o particular indenizar o estado por essa vantagem econômica que trouxer a obra pública a seu imóvel, fazendo retornar aos cofres públicos o valor despendido com a realização de obras públicas que valorizaram imóveis.
2.5 HIPÓTESE DE DESVALORIZAÇÃO IMOBILIÁRIA
Em outra situação, o artigo 2º do Decreto-lei n. 195 especifica os casos de valorização dos imóveis, que propiciariam a cobrança de Contribuição de Melhoria. Alguns de seus incisos, contrariando a ideia de valorização, na prática trazem desvalorização e malefício para os imóveis. Exemplo é o inciso VII do referido artigo: na construção de um aeroporto próximo a residências, não há valorização dos imóveis, uma vez que a obra traz consigo excesso de barulho e insegurança.
Hugo de Brito Machado diz que:
É induvidosa, portanto, a impossibilidade jurídica de Contribuição de Melhoria sem valorização imobiliária. Um tributo que, com esse nome, seja instituído, indecentemente, de melhoria, será verdadeiro imposto, e assim, salvo o exercício da denominada competência residual, com as limitações a ela inerentes, será inconstitucional.
Segundo Alexandre Macedo Tavares
A realização de obra pública que não traga valorização do imóvel não comporta cobrança de Contribuição de Melhoria, assim como qualquer valorização imobiliária que não decorra de obra pública.
Ementa: TRIBUTARIO. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA: A ENTIDADE TRIBUTANTE AO EXIGIR O PAGAMENTO DE CONTRIBUIÇÃODE MELHORIA TEM DE DEMONSTRAR O AMPARO DAS SEGUINTES CIRCUNSTANCIAS: A) EXIGENCIA FISCAL DECORRE DE DESPESAS DECORRENTES DE OBRA PUBLICA REALIZADA; B) A OBRA PROVOCOU A VALORIZAÇÃO DO IMOVEL; C) A BASE DE CALCULO E A DIFERENÇA ENTRE DOIS MOMENTOS: O PRIMEIRO, O VALOR DO IMOVEL ANTES DA OBRA SER INICIADA; O SEGUNDO, O VALOR DO IMOVEL APOS A CONCLUSÃO DA OBRA - RECURSO PROVIDO. (REsp 169.131/SP, 1ª T, rel.Min.José Delgado,j.02-06-1998).
Cabe ao poder público provar que valorizou o bem imóvel com a obra estatal.
Se o fato gerador da Contribuição de Melhoria é a valorização imobiliária decorrente da obra pública, entende-se que, não havendo valorização imobiliária, não gerou o dever de pagamento da Contribuição de Melhoria – pelo contrário, há a responsabilidade civil do Estado.
CAPÍTULO 3
CONSCIENTIZAÇÃO DA IMPORTÂNCIA DO TRIBUTO
3.1 COBRANÇA
A Contribuição de Melhoria poderia ser cobrada das seguintes maneiras:
- Primeiramente pelo sistema da mais-valia, em que a Contribuição de Melhoria é cobrada baseada na valorização da obra. Pela mais-valia, o Estado não está sujeito ao limite global, sendo possível que o somatório das contribuições particulares supere o custo da obra pública.
- Em segundo, pelo sistema de custo, em que a Contribuição de Melhoria é cobrada por um simples rateio entre o custo da obra e o número de beneficiados. Neste caso, violaria o fato gerador, o qual seria o custo da obra e não a valorização do imóvel, o que causaria injustiças, não mensurando a valorização no imóvel.
- Em terceiro, o sistema adotado pela lei brasileira: misto, heterogêneo ou mitigado. Paga-se a Contribuição de Melhoria da valorização imobiliária decorrente da obra pública.
3.2 GESTÃO FISCAL RESPONSÁVEL
A Contribuição de Melhoria é um grande auxiliar contra a especulação imobiliária. Constitui importante função para a justa distribuição da carga tributária, distribuindo-a proporcionalmente a quem se beneficiou direta, indiretamente, mais e menos com as obras públicas. Estes poderiam concorrer com a obra pública, concretizando ainda mais os princípios da publicidade e da democracia.
Sua instituição tornaria exitoso também o orçamento público, no sentido de desafogar a pressão nos principais impostos dos entes.
Seria uma forma de captação de recursos justa, se não houvessem motivos para impedir sua aplicação, como o poder de pressão dos proprietários beneficiados e a ineficiência do setor público para administrar seus recursos.
Ao se ilustrar a base da aplicabilidade do tributo em foco, devem ser elencados como princípios fundamentais da Contribuição de Melhoria, nos termos dos ensinamentos de Geraldo Ataliba: isonomia; enriquecimento sem causa; domínio eminente; princípio da devolução do indébito; e instituto da gestão de negócios.
Como já visto, a Contribuição de Melhoria só poderá ser instituída e cobrada após a pertinente valorização imobiliária, somente depois de finalizada a obra, ou excepcionalmente, no seu decorrer será permitido ao Estado se ressarcir pela despesa de capital efetuada.
Seria esta uma forma de atenuar o impacto financeiro decorrente das obras públicas, mediante arrecadação, pelo Estado, de Contribuição de Melhoria dos particulares comprovadamente beneficiados, de forma que o montante recebido sirva para amortizar as operações de crédito realizadas pelos Estados. Tem muita importância a Contribuição de Melhoria nesse sentido, visando a quitação das dívidas assumidas pelo ente, sem esquecer que o ente pode se ressarcir pelo total despendido para a realização da obra, limitado ao valor do acréscimo individual de cada imóvel beneficiado. Também como benefício, pode o ente oferecer como garantia a Contribuição de Melhoria que venha receber futuramente, minorando assim o custo da operação para a fazenda pública.
Requisito essencial da Lei de Responsabilidade Fiscal é a previsão e efetiva arrecadação de todos tributos da competência constitucional do ente da federação.
Outro ponto externo ao Direito Tributário a se aproveitar é o princípio do Direito Administrativo que dita sobre a indisponibilidade do bem público.
A instituição e cobrança da Contribuição de Melhoria é peça primordial quando se fala em gestão fiscal responsável do erário, visto que esse tributo possui fato gerador vinculado a despesas estatais vultuosas, que afetam o equilíbrio das contas públicas criando um grande déficit.
A consecução de grandes obras públicas resulta em grande rombo financeiro para o Estado. Diante dessa situação, a Contribuição de Melhoria é importante para o re-equilíbrio econômico-financeiro do ente responsável pela obra.
Ela será devida por todos aqueles que tenham tido seus imóveis valorizados em face de obra pública, podendo o Estado se ressarcir até o montante que some as valorizações dos imóveis, limite para o ressarcimento do particular para o Estado.
Pode-se dizer que é o tributo destinado a evitar uma injusta repartição dos benefícios decorrentes de obras públicas.
Pouco inteligente a ideia do ente se abster de instituí-la e arrecadá-la, sendo preciso demonstrar, no caso de inércia, a inviabilidade do procedimento de tributação.
A Contribuição de Melhoria privilegia o aspecto da cobrança tributária a partir da ação estatal específica, com base no benefício percebido pelo contribuinte a fim de se concretizar a responsabilidade de gestão para com o erário. Se faz necessário que o Estado estude as melhores formas de adequar o binômio Realização x Possibilidade. A implementação da Contribuição de Melhoria equilibra contas públicas, devolvendo o tesouro público e beneficiando o particular.
Concluindo, o instituto em questão repõe parcial ou totalmente aos Entes os recursos gastos na consecução da obra realizada, proporcionando assim o equilíbrio das contas governamentais.
Os entes, cada vez mais, assumem encargos sem a correspondente compensação financeira, causando crises. Apesar de tal constatação, é notável a importância da Contribuição de Melhoria para a administração pública.
Historicamente como já abordado neste trabalho, o mecanismo surge como uma necessária medida para impedir o enriquecimento injusto em prejuízo da coletividade. Cabe à Contribuição de Melhoria reparar um erro no sistema de financiamento de obras publicas que ocasionam uma valorização imobiliária.
No entanto, como destaca o artigo 1º do Decreto Lei 195/67, não é a obra pública que gera a obrigação de pagar o instituto, mas se dessa obra decorrer valorização de imóveis particulares.
Rubens Gomes de Sousa coloca:
“o custo da obra seria arcado pela arrecadação dos impostos gerais, pagos, portanto, por todos, e beneficiaria, assim, os proprietários cujos imóveis foram valorizados, acrescentando: pagando, entretanto, carga fiscal idêntica a todos os demais, com evidente sacrifício do princípio de igualdade da repartição das cargas fiscais”.
Porém, analisando-se as nobres palavras acima explicitadas, justo seria a aplicação deste princípio em casos onde houvesse perda e dano diferente do fato gerador da Contribuição de Melhoria, onde há uma contraprestação de um benefício oferecido, não causando, com isso, nenhuma perda. Há um acréscimo no valor do imóvel particular que decorre de uma obra pública.
O Código Civil regulamenta os princípios que norteiam a Contribuição de Melhoria em seu artigo 876, no sentido de que
“todo aquele que recebeu o que lhe não era devido fica obrigado a restituir”.
Então, em meias palavras, com a Contribuição de Melhoria o particular contribuinte restitui o benefício que não lhe era devido, por ter lhe sido conferido em prejuízo da coletividade.
Por outro lado, mais uma vez apontando as controvérsias do tributo, o ente, ao estabelecer sozinho, sem a concorrência do contribuinte, realizando obra valorizadora de um imóvel particular, estaria somente gerindo seus próprios interesses.
Diz Hugo de Brito Machado:
“a verdadeira razão para a não cobrança da Contribuição de Melhoria, no Brasil, é a exigência legal de publicação do orçamento da obra, e do direito do contribuinte de impugnar o respectivo valor, porque as obras públicas em nosso país, desgraçadamente, são quase todas objeto de vergonhoso superfaturamento. Por isto mesmo a Administração Pública prefere não fazer as coisas com a transparência que a lei exige, como condição para a cobrança da contribuição de melhoria”.
Analisando o acima exposto conclui-se que a instituição da Contribuição de Melhoria, facilita para o contribuinte a fiscalização dos gastos públicos. O ente, caso institua, estará submetendo-se ao controle do contribuinte, sendo exigência rígida legal a publicação do orçamento da obra.
Sendo incômoda à política e suas carreiras, a instituição da Contribuição de Melhoria é evitada pelos entes.
Quanto menor o ente, a exemplo os Municípios, mais prejudicado é, pela não instituição do tributo, ocasionando crises em relação a suas finanças.
3.3 EDUCAÇÃO TRIBUTÁRIA
O conhecimento do papel social do tributo, através da conscientização para o exercício da cidadania, deve ser o objetivo de um programa de educação tributária.
O princípio “informar” é importante para fornecer condições sociais básicas para que a sociedade reivindique seus direitos e cada membro cumpra seu papel de cidadão.
A educação tributária contribui para a construção da cidadania. Tributo é elemento de natureza inseparável à existência do Estado. Tais conhecimentos levam o contribuinte a estabelecer um vínculo com a estrutura dos entes federativos, perceber a função socioeconômica dos tributos, reconhecer os “porquês” da arrecadação tributária, além de provocar a fiscalização da aplicação dos recursos pelos entes.
A cultura do não pagamento de tributos é a que impera, pela não consciência dos tributos como mantenedores da máquina pública; pela elevada carga tributária, pelos vários casos de corrupção e sonegação de impostos, por não reconhecer o retorno do pagamento do tributo.
Para atender as necessidades públicas, o Estado precisa obter um giro patrimonial. O tributo cobrado tem finalidade social, sendo dever do cidadão pagá-lo em benefício do bem-estar comum.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O tributo Contribuição de Melhoria se revelou um tema com muitas controversas.
Controvérsias que surgem desde a legislação aplicável, com suas lacunas, da definição do fato gerador e da base de cálculo.
Estudado foi o Decreto-lei n.º 195/67, recepcionado como Lei Complementar à Constituição Federal de 1988, trata das normas gerais da Contribuição de Melhoria.
Foi concluído que a Contribuição de Melhoria não é um instrumento ressarcitório, mas uma contraprestação ao Poder Público pela valorização de um imóvel causada por obra pública.
Estudado os sujeitos da relação jurídica tributária, concluiu-se que os sujeitos ativos são os entes cuja competência comum foi atribuída pela Constituição Federal da República e que os sujeitos passivos são os proprietários de imóveis de domínio privado.
Ademais, foi constatado que a Contribuição de Melhoria tem como fato gerador a realização de obra pública diretamente ligada com a valorização de imóvel decorrente dessa obra, e que sua base de cálculo é o acréscimo de valor do imóvel beneficiado, tendo como limite total o custo da obra.
Verificaram-se os casos de desvalorização do imóvel, chegando-se à conclusão que algumas obras públicas ao invés de valorizar, desvalorizam o imóvel.
Finalmente, foram analisados os motivos pelos quais a Contribuição de Melhoria ainda é pouco utilizada pelos entes no país, chegando-se a conclusão que a publicidade de orçamento público inibe a utilização do tributo, além da falta de conhecimento dos benefícios trazidos para os entes e difícil negociação com a sociedade; também pela ignorância sobre o tributo, vale destacar.
