Resumo: No presente trabalho, se buscou estudar acerca da evolução histórica do instituto da assistência social, desde a Lei do Seguro Doença criada na Alemanha por Otto Von Bismarck em 1883, até o contexto atual da sociedade brasileira, analisando-se os objetivos assistenciais, e seus meios de combate a pobreza e extrema pobreza por intermédio de concessão de benefícios assistenciais. O que se percebe é que a Assistência social, além do caráter assistencialista, visa também garantir/promover os direitos sociais.
Palavras chave: Previdenciário. Brasil. Assistência. Pobreza. Benefícios.
Abstract: In the present paper, we searched study about the historical evolution of the institute of social assistance since Insurance Act Disease created in Germany by Otto von Bismarck in 1883 until the present context of Brazilian society, analyzing welfare goals, and their means to combat poverty and dire poverty through the intermediary of granting of welfare benefits. What we see is that social assistance, assistentialist beyond the nature, also aims to ensure / promote the social rights.
Keywords: Social Security. Brazil. Assistance. Poverty. Benefits.
Sumário: Considerações Iniciais. 1. Origem da seguridade social e sua evolução no Direito Brasileiro. 2. Assistência Social: uma garantia de atenção as necessidades básicas do cidadão. 2.1 Da base de financiamento. 2.2. Do benefício. 2.2.1. BPC. 2.2.2. Dos programas sociais. Considerações Finais. Referências Bibliográficas
Considerações Iniciais
O presente artigo, através de um estudo explicativo, busca oferecer conhecimento amplo acerca da Seguridade e Assistência Social, a fim de expor mais precisamente as ações e benefícios organizados em prol dos cidadãos desprovidos de condições de manutenção e sustento próprio.
O material que trará propriedade a pesquisa, será analisado qualitativamente, tendo em vista que a finalidade da pesquisa é compreender de forma detalhada as reações dos fenômenos sociais mais importantes.
Inicialmente, faz-se um breve relato acerca da origem e evolução histórica, com ênfase no âmbito nacional, analisando-se desde a Constituição de 1824 até a de 1988, não desprezando as origens européias. A assistência social, seus objetivos e campo de abrangência e o respectivo benefício é o objeto de estudo da parte final do trabalho.
A pesquisa se realizou através de levantamento bibliográfico, ou seja, análise e interpretação de material já elaborado, buscando um aprofundamento a cerca do tema, tendo, portanto, fonte inesgotável de informações, sendo desenvolvida com base no método dedutivo, que, tendo por fundamento enunciados ou premissas, alcança-se a desfecho essencial, em decorrência da aplicabilidade da logística das regras.
1. Origem da Seguridade Social e sua evolução no Direito Brasileiro
O instituto da Seguridade Social surge com o intuito de combater os denominados riscos sociais capazes de atingir toda a sociedade.
Muito se discutiu acerca da naturalidade da seguridade social, se da Inglaterra (Lei de Amparo aos Pobres) ou Alemanha (Lei do Seguro Doença), sendo esta criada por Otto Von Bismarck em 1883, também conhecido como o pai do seguro social.
Daí por diante, o Estado adquiriu a obrigação de prestar aos trabalhadores, maior proteção no desenrolar de suas atividades, e, para aperfeiçoamento e melhor entendimento da respectiva finalidade, houve a importação do conceito de seguro/proteção do direito privado para o direito público.
A Alemanha instituiu em 1889, o seguro contra a invalidez e velhice. O seguro obrigatório contra acidente de trabalho foi criado na Inglaterra. Em 1919, o poder constituinte originário do México passa a dispor sobre a seguridade. Em 1929 surge o New Deal, mecanismo adotado pelos Estados Unidos da América, e em 1935, cria-se a previdência social.
Resguardadas as devidas proporções, o marco da Seguridade Social se deu em 1942, quando Willian Beveridge, através de um Plano que adotava o seu nome (Beveridge), impôs a todas as categorias de trabalhadores, a contribuição pecuniária compulsória a fim de angariar recursos para promover o financiamento da seguridade social.
No Brasil, a Constituição de 1824, visava garantir assistência a população carente, mais especificamente, saúde. Inspirados no Plano Beveridge, em 1835 criou-se o MONGERAL, que seria um Montepio dos servidores do estado, por meio do qual, inúmeras pessoas, visando estarem acobertadas dos riscos sociais, contribuíam financeiramente em forma de cotas. De forma consciente, a idéia de promoção e proteção aos riscos sociais se alastrava por entre as categorias, tal como para os trabalhadores das estradas de ferro e para os funcionários do Ministério da Fazenda.
Em 1891 é promulgada a Constituição Republicana, que trazia em seu texto, mais precisamente em seu art. 75, a direito a aposentadoria por invalidez no serviço, para os servidores públicos.
Duas décadas depois (1923), surge o Decreto Legislativo 4.682, ou também conhecido como Lei Eloy Chaves, que criou no Brasil a Previdência Social por meio da instituição da CAP (Caixas de Aposentadorias e Pensões) para a categoria dos ferroviários, de âmbito nacional, sem qualquer participação estatal. Posteriormente, com a reforma legislativa do Decreto nº 20.465/31, as CAP passaram a alcançar não só as empresas, mas também as categorias, o que culminou na criação dos IAP's (Institutos de aposentadorias e pensões).
Na Constituição de 1934, já havia previsão de assistência médica e sanitária ao trabalhador e à gestante (art. 121,§ 1º, h). Ainda no mesmo texto, surgia a "previdência". Em 1937, a Constituição além de inserir seguro de acidente de trabalho, invalidez, velhice e vida, modificou o termo previdência, para seguro social, só vindo surgir à atual expressão (previdência social), apenas em 1946, Constituição esta que também tornou compulsório o seguro contra acidentes de trabalho a ser recolhido do empregador.
Ultrapassadas as Constituições de 1967 e 1969, esta, parte da doutrina entende ser uma Emenda (EC 01/69), mesmo com o pronunciamento do STF pela esteira de se caracterizar uma nova constituição, surge a atual Constituição Federal de 1988, e agora, não mais previdência nem seguro, Seguridade Social. A respectiva expressão foi alvo de retaliações de ordem terminológica, uma vez que críticos opinavam que por sua finalidade, o correto seria segurança e não seguridade.
Consiste a seguridade social em um sistema protetivo que tem como propósito, suprir as necessidades sociais. Por inteligência do art. 194 da Constituição Federal, “a seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.” Este último campo, é o cerne do presente trabalho, a ser abordado especificamente no capítulo a seguir.
“A seguridade social pode ser conceituada como a rede protetiva formada pelo Estado e por particulares, com contribuições de todos, incluindo por parte dos beneficiários dos direitos, no sentido de estabelecer ações para o sustento de pessoas carentes, trabalhadores em geral e seus dependentes, providenciando a manutenção de um padrão mínimo de vida digna” (IBRAHIM, 2012, p. 5).
O que se busca através da seguridade é a justiça social e o bem-estar, pautando-se sempre nos princípios (seletividade, distributividade, isonomia) e ideais de justiça, através de políticas/medidas públicas capazes de garantir a subsistência da classe social possuidora de insuficiência de recursos financeiros.
2. Assistência Social: uma garantia de atenção as necessidades básicas do cidadão carente
Instituída pela Constituição Federal de 1988, em seu art. 203, a Assistência Social é disciplinada pela Lei nº 8.742/93, e conceituada como “direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas.”
O campo de abrangência da assistência é diverso do da previdência, pois, aquela, segundo o art. 203 da Constituição Federal, será prestada a quem dela necessitar, sendo desnecessária a sua vinculação a contribuição obrigatória. O que garante a o auxílio assistencial é a necessidade do homem, e não a sua capacidade contributiva.
A necessidade, conforme entendimento do Ministro do SFT, Gilmar Mendes, não deve ser aferida com base na renda de ¼ do salário mínimo, devendo o órgão responsável pela concessão do respectivo benefício, usar de outros fatores indicativos do estado de penúria do cidadão. (Reclamação nº 4374-6/PE).
Apesar de o julgador poder ir atrás da verdade real dos fatos, deve-se pautar em parâmetros objetivos para a concessão de direitos, analisando ponderadamente a realidade social vivenciada pelo beneficiário, para não ser este e/ou seus dependentes restritos de uma garantia legal, tal como, obediência ao princípio constitucional da Dignidade da pessoa humana.
Desse modo, resta claro que, aqueles que possuírem recursos financeiros a sua manutenção e subsistência, não fazem jus a percepção de qualquer benefício consistente em pecúnia.
Na Constituição Federal a assistência social é tratada da seguinte forma:
Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:
I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;
II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária;
V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.
Seja da análise do art. 203 da CF/88 ou do art. 2º da Lei nº 8.742/93, o que se depreende é a preocupação estatal com aqueles que, de alguma forma são ou estão desprovidos de qualquer condição econômica suficiente de se amparar autonomamente, ou seja, visa combater a pobreza, atendendo as necessidades e garantir os direitos sociais.
2.1 Da base de financiamento
Organizada administrativamente de forma descentralizada, e coordenado pela União, a assistência social é subvencionada por recursos oriundos da seguridade social, cabendo aos entes estatais, distritais e municipais a execução dos programas sociais.
2.2 Do benefício
2.2.1 BPC
Disciplinado pela Lei nº 8.742, Lei Orgânica da Assistência Social, o respectivo benefício denominado de Benefício de prestação continuada/Amparo assistencial, embora não possua natureza previdenciária por não exigir a contribuição do beneficiário, é operacionalizado pelo INSS em razão de sua estrutura própria que abrange todo território nacional.
O benefício decorrente da assistência social consiste, segundo o art. 203, V, da Constituição Federal, no pagamento mensal de um salário mínimo, tendo como beneficiário direto o brasileiro e também o indígena, desde que idoso, idade igual ou superior a 65 (sessenta e cinco) anos, apesar da Lei n 10.741/03 qualificar como idoso aquele que tiver 60 (sessenta) anos, e a pessoa portadora de deficiência impossibilitadas de proverem sua própria manutenção, nem de tê-la provida por sua família.
Para a fixação da renda per capta, entende a LOAS que compreende a família apenas o requerente, cônjuge/companheiro, pais, irmãos e filhos/enteados e tutelados, todos, desde que habitem sob o mesmo teto.
Frise-se que, o respectivo benefício poderá ser concedido para mais de um membro de uma única família, devendo ser devidamente comprovadas todas as exigências legais.
Entretanto, para haver uma segunda concessão, há divergência em um dos requisitos, pois, para uma nova concessão a membros de uma família de um inválido beneficiário, o valor percebido por este passa a integrar formalmente a renda família para fins de cálculo da renda per capta.
Por inteligência do Estatuto do Idoso, a regra aplicável ao deficiente não se aplica ao idoso, ou seja, para a concessão do benefício assistencial a um segundo idoso integrante do mesmo núcleo familiar, a renda percebida por outro, não serve como base para calculo da renda familiar.
O mesmo entendimento deveria alcançar a situação em que sendo um casal de idosos, um receberia um beneficio assistencial e o outro, um benefício previdenciário, desde que o valor pago a título de benefício previdenciário seja equivalente ao benefício assistencial.
O BPC possui caráter personalíssimo, não podendo ser transferido, extinguindo-se, portanto, com a morte do beneficiário.
O auxílio também poderá ser extinto desde que, no prazo de dois anos, o beneficiário não se submeta ao procedimento de avaliação da continuidade das condições que lhe deram origem.
Ademais, integram ainda as hipóteses de extinção do benefício à superação das condições que lhe deram origem; morte presumida do beneficiário, declarada em juízo; ausência declarada do beneficiário; falta de apresentação de declaração de composição do grupo e renda familiar no momento da revisão do benefício.
Questão relevante a ser discutida é a concessão de BPC ao estrangeiro residente em território nacional, uma vez que o estrangeiro naturalizado brasileiro e domiciliado no Brasil não coberto por sistema previdenciário de seu país de origem é acobertado pela assistência social.
Sabe-se que a saúde possui cobertura universal, o que também poderia se estender a assistência social, uma vez que, autorizada a permanência do estrangeiro no Brasil, este também poderia contribuir para o custeio do sistema.
O presente tema, também já foi alvo de discussão na África do Sul, ficando decidido que, o país deve garantir aos seus habitantes o atendimento mínimo existencial, uma vez que o Estado não foi hábil em provar através de dados concretos, que, a inclusão de estrangeiros na esteira de beneficiários da assistência social, provocaria a falência no sistema previdenciário.
A LOAS prevê ainda a concessão de eventuais pagamentos a título de auxílio natalidade, morte e calamidade pública às famílias de baixa renda, visando reduzir as necessidades oriundas de situações excepcionais e temporárias.
Importante frisar que os respectivos benefícios ainda carecem de regulamentação legal.
2.2.2 Dos programas sociais
A assistência social vai além do Benefício de Prestação continuada. Visando combater a pobreza extrema, o Governo Federal cria um programa chamado de Bolsa Família, consistente no pagamento de valores os beneficiários, com o objetivo maior de garantir além de uma alimentação ao núcleo familiar, um acompanhamento de saúde e educacional dos menores.
O Bolsa família é uma uniformização de diversos outros programas, tais como o Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Bolsa Escola, Auxílio Gás.
Apesar da atual legislação (Lei nº 10.836/04) prever que para o cálculo da renda mensal familiar, os rendimentos oriundos de programas oficiais de transferência de renda estão excluídos, não faz qualquer menção a respeito da acumulação de benefícios assistenciais.
Disciplinados pelo Decreto nº 6.917/09 e pela portaria MDS 341/2008, os valores do referido programa deverão ser pagos preferencialmente a mulher, sem acarretar qualquer violação ao princípio constitucional da isonomia.
Considerações Finais
Diante de todo o abordado, conclui-se que a Assistência Social foge do simples caráter assistencialista inicialmente previsto na legislação, uma vez que não se presta a um socorro apenas momentâneo ao necessitado, mas sim, viabilizar um direito de cidadania, garantindo aos impossibilitados de arcar com subsistência própria e de sua família por possuir uma renda baixo grau, bem como àqueles que, apesar de possuírem capacidade laborativa, necessitam, para uma melhor qualidade de vida, de uma complementação na renda mensal.
A transferência de renda é o fator responsável pelo crescimento do Brasil. A respectiva medida, é capaz de combater a extrema miserabilidade, alcançando de forma mais eficaz, os objetivos traçados pelos programas sociais.
Tendo por base o critério da "renda", os programas sociais também têm exigido eficiência e atualização de sistemas de controle de mudanças das situações que fizeram surgir o direito, pois, ausentes os requisitos mantenedores do benefício, a vaga deverá ser preenchida por outro possível beneficiário.
A transferência condicionada de renda visando combater a extrema pobreza é um instrumento valioso, entretanto, os investimentos são insuficientes para garantir uma política pública de inclusão social no Brasil.
A legislação traça um rumo claro para a sociedade, buscando garantir a todos os seus cidadãos os direitos sociais constitucionais, mas sabe-se que se trata de uma meta a ser cumprida a prazo indeterminado, uma vez que, mesmo havendo a promoção de uma distribuição justa de renda, haverá sempre famílias que carecerão de amparo estatal para manter - sem.
